中小企業扶持政策中的“合同分包”應如何“分”
2025年06月24日 09:39 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 羅偉秀
在某貨物類采購項目中，招標文件資格要求“本項目采用合同分包形式預留采購項目的30%專門面向中小企業采購”。在中標結果公告發布后，A供應商認為其資格審查不通過的結論有誤，提出書面質疑。一是認為其在資格性投標文件中提供了《關于中小企業資格要求的說明》，說明了“我公司自身屬于中小企業，故無需再進行分包”；二是認為招標文件提供的《中小企業聲明函》格式中載明“本公司……提供的貨物‘全部’由符合政策要求的中小企業制造”，但其所投貨物并非全部由中小企業制造，故無法提供該《中小企業聲明函》。
問題分析
——什么情形下可以“不分包”？在實務操作中，需要分包的具體情形繁雜多樣，難以做到全面詳盡地逐一羅列。筆者采用反向排除法，著重闡述在哪些情況下可以不分包。
《政府采購促進中小企業發展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，下稱46號文）第四條第二款規定，在政府采購貨物項目中，供應商若同時提供大企業和中小企業制造的貨物，則無法享受中小企業扶持政策。由此可知，若供應商不向中小企業進行分包的，則應當全部提供由中小企業制造的貨物，否則不能享受中小企業扶持政策。
在實務中，經不完全統計，廣東省、上海市、寧夏回族自治區、江蘇省蘇州市等地發布了政府采購中小企業扶持政策實施細則，對如何執行中小企業合同分包政策做出具體明確的規定。例如，《廣東省政府采購促進中小企業發展實施細則（試行）》第十一條第二款明確規定，若供應商提供的所有貨物均由中小企業制造的，可以不再進行分包。
根據46號文第四條并結合各地的細則規定，筆者認為，在通過合同分包形式預留份額面向中小企業采購的貨物采購項目中，只有供應商提供的所有貨物均由中小企業制造的，才可以不再向其他中小企業進行分包。
——若投標人自身為中小企業，可以不分包嗎？根據46號文第四條第一款規定，在貨物采購項目中，享受中小企業扶持政策的判斷標準為“貨物由中小企業制造”，未對投標人做出要求。據此，投標人自身是否屬于中小企業，與是否應當進行分包并無必然聯系。如前文所述，只有供應商提供的所有貨物均由中小企業制造的，才可以不進行分包。因此，只有在投標人自身為中小企業，并且所有貨物均由投標人自己生產的情況下，才可以不進行分包。
在本案例中，A供應商就對中小企業合同分包政策產生了理解和執行上的偏差，導致被廢標。具體而言，雖然A供應商自身屬于中小企業，但其提供的貨物并非全部由自己生產，亦未向其他中小企業進行合同分包。因此，A供應商不符合招標文件中“本項目采用合同分包形式預留采購項目的30%專門面向中小企業采購”的資格要求，其資格審查不通過的結論無誤。
——“部分比例”分包與《中小企業聲明函》中的“全部”是否矛盾？根據46號文第十一條的相關規定，是否享受中小企業扶持政策，以供應商在投標文件中出具的《中小企業聲明函》為準。該文后附的《中小企業聲明函（貨物）》范本中載明：“本公司（聯合體）……提供的貨物全部由符合政策要求的中小企業制造。”那么，在允許分包的貨物采購項目中，此處的“全部”是否指采購的全部貨物呢？
根據46號文第八條的規定，預留份額的實施措施中包括聯合體、合同分包，這兩種方式就是政策本身所允許的“非全部”給中小企業的情形。財政部在中國政府采購網上的咨詢回復亦載明：“（在分包的情形中）《中小企業聲明函》中‘全部’是指分包部分全部由中小企業制造。”
在本案例中，《中小企業聲明函》格式中的“全部”分為以下兩種情形理解：一是在分包的情況下，“全部”應理解為合同分包部分的貨物全部由中小企業制造；二是在不分包的情況下，“全部”應理解為投標人提供的所有貨物均由中小企業制造。
延伸思考
在此案例中，若投標人自身為中小企業，是否可以提供自身制造的10%貨物，同時將20%貨物分包給中小企業？
筆者認為不可以。一方面，從合法性來看，投標人未按招標文件要求的30%比例，并且通過分包形式足額分包給中小企業，屬于46號文第四條第二款規定的“在貨物采購項目中，供應商提供的貨物既有中小企業制造貨物，也有大型企業制造貨物的，不享受本辦法規定的中小企業扶持政策”情形，不能享受中小企業扶持政策。
另一方面，從合理性來看，投標人提供自身制造的10%貨物，不能算作“分包”，不符合合同分包的要求。首先，從通俗語義來講，“分包”意味著將自己承包的部分內容分給其他主體完成，“自己分包給自己”顯然與分包定義背道而馳，本質上等同于“未分包”。另一方面，此做法不符合中小企業扶持政策的立法目的。中小企業扶持政策是為了在政府采購中，對中小企業給與一定政策傾斜，以充分促進中小企業發展。46號文第十四條明確規定：“要求以聯合體形式參加政府采購活動或者合同分包的，應當將聯合協議或者分包意向協議作為采購合同的組成部分。”據此，分包意向協議中的中小企業已經間接成為了政府采購合同的當事人，能直接享受相應權益。通過合同分包，可以使中小企業享受的份額落到實處，有效避免投標人獨自包攬全部利益，確保政策紅利精準惠及中小企業。
綜上所述，投標人只能選擇按招標文件規定比例“足額分包”或者“全部不分包”，而不能進行上述不足額的“半分包”形式，否則可能存在因不符合中小企業扶持政策要求，而被廢標的風險。
意見建議
政府采購中小企業扶持政策，是國家借助政府采購政策功能推動中小企業發展的關鍵舉措。為確保該政策全面落地，各相關主體應精準把握中小企業分包規則，嚴格落實相關政策要求。對此，筆者提出以下建議，以供參考：
一是建議廣泛深入調研收集采購實務中存在的問題，完善相關法律法規。二是建議采購人、采購代理機構在采購文件中準確、詳細規定分包的具體資格要求。例如，可以將本案例中的“落實政府采購政策需滿足的資格要求”表述為：“本項目采用合同分包形式預留采購項目的30%專門面向中小企業采購。投標人所投貨物全部均由中小企業制造的，可以不再向其他中小企業分包；否則，投標人應向中小企業分包，并提供合同分包意向協議，合同分包意向協議中中小企業合同金額的比例至少應當達到30%，分包的中小企業可以是一家或多家。”三是建議投標人按照招標文件要求，精準落實中小企業政策響應。若對相關政策或招標文件規定理解模糊、有歧義的，應及時通過詢問、質疑等合法途徑加以解決，避免因政策理解偏差，導致投標被否決等不利后果。
（作者單位：四川國際招標有限責任公司）
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