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編者按：世界銀行對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)容的評(píng)估主要涉及兩份報(bào)告。一是每年發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，另一是不定期發(fā)布的《公共采購(gòu)評(píng)估》。2020年起，世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》將政府采購(gòu)由觀察指標(biāo)轉(zhuǎn)為正式評(píng)估指標(biāo)，占各經(jīng)濟(jì)體營(yíng)商環(huán)境總得分比重的1／11，政府采購(gòu)指標(biāo)的納入將對(duì)我國(guó)全球營(yíng)商環(huán)境中的排名產(chǎn)生重要影響。政府采購(gòu)如何為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境“添柴加薪”是今年我國(guó)各級(jí)政府關(guān)注的重點(diǎn)。為此，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》特邀國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所首席研究員劉慧教授撰文介紹上述兩份報(bào)告，并分析報(bào)告中通過哪些指標(biāo)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行評(píng)估，各項(xiàng)指標(biāo)占比又是如何，供讀者參考。

營(yíng)商環(huán)境建設(shè)與政府采購(gòu)評(píng)估體系（上）

——世界銀行營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)分析

■ 劉慧

2003年起，世界銀行對(duì)全球100 多個(gè)經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行橫向比較，并先后發(fā)布了17 期《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》（Doing Business）。2019年世界銀行發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中評(píng)估范圍擴(kuò)大到190個(gè)經(jīng)濟(jì)體，評(píng)估內(nèi)容為這些經(jīng)濟(jì)體國(guó)內(nèi)商業(yè)規(guī)則運(yùn)行效率情況。2013年，世界銀行首次發(fā)布《公共采購(gòu)評(píng)估》（Benchmarking Public Procurement），為全球公共采購(gòu)指標(biāo)體系設(shè)立世界標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估模式。《公共采購(gòu)評(píng)估》從對(duì)最初11個(gè)國(guó)家（經(jīng)濟(jì)體）公共采購(gòu)工作進(jìn)行評(píng)估，到目前已經(jīng)擴(kuò)展到188個(gè)國(guó)家（經(jīng)濟(jì)體）?！稜I(yíng)商環(huán)境報(bào)告》的核心是從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的便利度入手，考察該國(guó)（或經(jīng)濟(jì)體）的商業(yè)法規(guī)以及法規(guī)下的具體執(zhí)行辦法。《公共采購(gòu)評(píng)估》的出發(fā)點(diǎn)和評(píng)價(jià)手段與前者相同，共同成為營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的重要指標(biāo)體系。

世界銀行報(bào)告中使用“公共采購(gòu)(Public Procurement)”，在內(nèi)涵上與我國(guó)目前使用的“政府采購(gòu)（Government Procurement）”有一定差異，但以資金來源劃分市場(chǎng)角度看屬于同一領(lǐng)域。因此，為便于閱讀，本文中的“公共采購(gòu)”與“政府采購(gòu)”為通用概念。

政府采購(gòu)與營(yíng)商環(huán)境的關(guān)系

公共采購(gòu)是指公共部門從私營(yíng)部門購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的過程。世界銀行每年出版的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中通過“向政府銷售”（Selling to the government）這一指標(biāo)評(píng)估有關(guān)公共采購(gòu)的相關(guān)內(nèi)容。在《營(yíng)商環(huán)境2017年報(bào)告》中，公共采購(gòu)指，所有公共部門為發(fā)揮功能、滿足需求向公民提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)。這其中包括建造學(xué)校、提供醫(yī)療服務(wù)、向公共設(shè)施提供信息技術(shù)服務(wù)以及公共交通系統(tǒng)服務(wù)團(tuán)隊(duì)人員的招募等，這些采購(gòu)活動(dòng)最終都需要私營(yíng)部門或企業(yè)參與。

公共采購(gòu)（政府采購(gòu)）這一活動(dòng)是如何影響營(yíng)商環(huán)境的呢？筆者將其歸納起來有三點(diǎn)：第一是通過公共采購(gòu)自身的“能量”；第二是通過公共采購(gòu)的政策功能；第三是通過公共采購(gòu)的過程和結(jié)果。

首先，公共采購(gòu)自身“能量”對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。 按照世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（英語：Organization for Economic Co-operation and Development，簡(jiǎn)稱OECD）連續(xù)30多年的數(shù)據(jù)收集顯示，公共采購(gòu)占OECD國(guó)家政府支出12%，其中2019年，OECD國(guó)家中公共采購(gòu)占政府平均支出約30%；公共采購(gòu)占世界經(jīng)濟(jì)總量（GDP）的10%-25%。公共采購(gòu)市場(chǎng)每年對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目發(fā)出需求，使其成為私營(yíng)市場(chǎng)的最大的 “機(jī)會(huì)倉(cāng)庫(kù)”。此外，由于公共采購(gòu)規(guī)模在各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重要分量，民眾也對(duì)政府開支的使用和公共采購(gòu)的效果十分關(guān)注。世界銀行通過對(duì)88個(gè)經(jīng)濟(jì)體中3400個(gè)企業(yè)的調(diào)查研究表明，低效率采購(gòu)使全世界公共采購(gòu)平均浪費(fèi)采購(gòu)支出達(dá)到公共采購(gòu)支出總額的25%-50%，賄賂金額占公共采購(gòu)支出的4%-10%。全世界政府采購(gòu)合同金額的1/5都損失在腐敗上。而有效的審計(jì)和評(píng)估不僅可以降低采購(gòu)成本，還可以減少腐敗發(fā)生。采購(gòu)法規(guī)越透明公開，企業(yè)向政府官員支出的費(fèi)用和賄賂就越少。

其次是公共采購(gòu)的政策功能對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。公共采購(gòu)?fù)ㄟ^政策功能對(duì)私營(yíng)部門和企業(yè)提供多種刺激手段，從而對(duì)其營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生影響。這種影響分為近期和遠(yuǎn)期兩種影響。政策功能對(duì)私營(yíng)部門和企業(yè)的近期影響主要是供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)；遠(yuǎn)期是對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、投資和競(jìng)爭(zhēng)力的影響。據(jù)有關(guān)研究表明，哪些地方對(duì)公共采購(gòu)的設(shè)限低，那些地方的私營(yíng)部門就更愿意在創(chuàng)新和開發(fā)方面“冒頭”競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于企業(yè)，尤其是那些以公共采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的中小企業(yè)，政策功能對(duì)其影響的促進(jìn)作用就更加明顯了，通過公平競(jìng)爭(zhēng)這些企業(yè)的創(chuàng)新和創(chuàng)造更能滿足市場(chǎng)需求。因此，公共采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性和公共采購(gòu)的政策是許多部門和領(lǐng)域長(zhǎng)期發(fā)展的關(guān)鍵。所以，公共采購(gòu)還極大地影響著一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、走向和社會(huì)發(fā)展。

最后是公共采購(gòu)的過程和結(jié)果對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。公共采購(gòu)的運(yùn)行皆為法規(guī)執(zhí)行的體現(xiàn),是公共采購(gòu)法律和規(guī)則制定和執(zhí)行質(zhì)量的表現(xiàn)。包括：公共采購(gòu)?fù)该鞫?、公平?jìng)爭(zhēng)或非歧視、誠(chéng)信、效率與質(zhì)量等，這些恰好是營(yíng)商環(huán)境最為重要的核心要素。不論公共采購(gòu)的法律和規(guī)則是怎樣的，它采用公開競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)還是單一來源采購(gòu)，它的法規(guī)與現(xiàn)實(shí)做法的配套程度（或扭曲程度），都足以對(duì)供應(yīng)商或承包商產(chǎn)生足夠大的影響：或是樹立供應(yīng)商公共市場(chǎng)誠(chéng)信和效率的信心；或是打破原有的顧忌而采用不良手段來參與采購(gòu)過程；或是因?yàn)檎少?gòu)程序的某些弊端，喪失了他們?cè)械男拍疃辉賲⑴c公共采購(gòu)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。比如，公共采購(gòu)的誠(chéng)信建設(shè)也是營(yíng)商環(huán)境的重要指標(biāo)。如果公共采購(gòu)部門能及時(shí)支付采購(gòu)貨款，不僅可以促進(jìn)企業(yè)更好地履行合同義務(wù)，而且會(huì)維持整個(gè)行業(yè)供應(yīng)鏈的資金、上下游產(chǎn)品的有效銜接。而公共部門一旦拖欠款項(xiàng)可能對(duì)企業(yè)、特別是中小企業(yè)帶來災(zāi)難性的影響。再如，公共采購(gòu)中公開透明的力度也對(duì)營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生重要影響。如果供應(yīng)商沒有暢通的信息渠道或者信息獲取成本過高，便會(huì)阻礙其企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；如果沒有明確采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)程序規(guī)則，企業(yè)無從判斷進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)的成本和勝算可能性，就會(huì)放棄參與公共采購(gòu)的機(jī)會(huì)。總之，公共采購(gòu)程序和結(jié)果會(huì)影響參與公共采購(gòu)市場(chǎng)企業(yè)的數(shù)量、影響市場(chǎng)的活躍程度，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要導(dǎo)向。此外，公共采購(gòu)中公共部門與企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)及大量的中小企業(yè)的良好溝通和協(xié)作，會(huì)促進(jìn)公共部門得到更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，民眾得到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終提高民眾的獲得感以及對(duì)政府開支有效使用的信任感。

世界銀行評(píng)估的范圍和分析方法

首先是評(píng)估范圍。以《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》為例，世界銀行衡量了2019年190個(gè)經(jīng)濟(jì)體（國(guó)家），從12個(gè)方面的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估（見下表）。其中10個(gè)指標(biāo)是長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)指標(biāo)，通過分析用于當(dāng)年全世界營(yíng)商便利度排名。后2項(xiàng)中的第11項(xiàng)，即“勞動(dòng)力市場(chǎng)法規(guī)”不作為營(yíng)商便利度世界排名的指標(biāo)項(xiàng)，第12項(xiàng)，即“向政府銷售”是自2017年?duì)I商環(huán)境報(bào)告新增的評(píng)估內(nèi)容。

表格中的每一個(gè)指標(biāo)項(xiàng)，分別代表一組指標(biāo)。例如“通電”，指的是“電力供應(yīng)保障程度” （一級(jí)指標(biāo)）。其中包括“供電基礎(chǔ)設(shè)施”“能源領(lǐng)域的法規(guī)”和“電價(jià)及相應(yīng)成本”（二級(jí)指標(biāo)），“供電基礎(chǔ)設(shè)施”再細(xì)分為電站情況、電網(wǎng)情況、供電服務(wù)情況（三級(jí)指標(biāo)）等。在每年的評(píng)估報(bào)告中，世界銀行都會(huì)對(duì)指標(biāo)體系的子項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充和完善，對(duì)二級(jí)或三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行微調(diào)，使其更加便于操作和分析。此外，《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》的數(shù)據(jù)和案例分析每年都圍繞不同的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行。例如，2017年報(bào)告中，在12個(gè)方面指標(biāo)體系項(xiàng)下的分析都將營(yíng)商環(huán)境對(duì)中小企業(yè)的影響作為側(cè)重考慮評(píng)價(jià)。當(dāng)意識(shí)到公共采購(gòu)在世界經(jīng)濟(jì)的巨大影響力后，報(bào)告將政府采購(gòu)評(píng)估納入指標(biāo)體系建設(shè)和營(yíng)商便利度的分析中。

企業(yè)和投資人選擇市場(chǎng)的重要因素就是營(yíng)商環(huán)境，一個(gè)國(guó)家的營(yíng)商環(huán)境好壞關(guān)系到企業(yè)參與和進(jìn)入市場(chǎng)的積極性。所以，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的根本目標(biāo)就是為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的氛圍，以留住和吸引更多的企業(yè)參與。例如，營(yíng)商環(huán)境報(bào)告對(duì)公共部門政府采購(gòu)支付問題十分重視。因?yàn)椋舆t支付對(duì)企業(yè)、特別是中小企業(yè)來說，可能帶來資金斷裂的嚴(yán)重影響。相反，政府采購(gòu)部門的及時(shí)支付，不僅會(huì)促進(jìn)企業(yè)更好地履行采購(gòu)合同義務(wù)，而且會(huì)維持整合行業(yè)供應(yīng)鏈的資金、供應(yīng)等的有效銜接。所以，以此理念設(shè)立的指標(biāo)包含兩項(xiàng)內(nèi)容，一是考核評(píng)估對(duì)象國(guó)的政府采購(gòu)或公共合同的法律框架中，是否有關(guān)于政府采購(gòu)合同履約后的支付規(guī)定，包括如不能向企業(yè)支付款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)如何予以補(bǔ)償。二是考察該國(guó)政府采購(gòu)實(shí)際支付的平均時(shí)間。

其次是分析方法。公共采購(gòu)評(píng)估的最初意圖是提升國(guó)際援助資金使用效率、形成一套采購(gòu)管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)由OECD聯(lián)合包括世界銀行在內(nèi)的國(guó)際金融組織共同發(fā)起，由各OECD成員國(guó)的公共采購(gòu)系統(tǒng)提供指標(biāo)數(shù)據(jù)。2008年，世界銀行開始在各國(guó)推廣采購(gòu)規(guī)范運(yùn)行程序，從完整運(yùn)行的典型國(guó)家（或地區(qū)）收集數(shù)據(jù)，主要運(yùn)用“營(yíng)商環(huán)境評(píng)估系統(tǒng)方法”，同時(shí)配套使用MAPS（Methodology for Assessing Procurement Systems）作為研究方法開始啟動(dòng)評(píng)估。形成的評(píng)估的成果是《各國(guó)采購(gòu)評(píng)估報(bào)告》（CPAR）：對(duì)評(píng)估國(guó)的采購(gòu)法律、機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的改革進(jìn)行總結(jié)，對(duì)公共采購(gòu)、公共資金管理和經(jīng)濟(jì)治理能力進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)應(yīng)運(yùn)而生其他評(píng)價(jià)體系，包括：《公共開支和財(cái)政問責(zé)系統(tǒng)（PEFA）》等。

此后，世界銀行對(duì)評(píng)估系統(tǒng)的指標(biāo)體系不斷完善和細(xì)化，逐漸增加優(yōu)秀采購(gòu)和制度改革的典型案例和案例分析，包括近幾年強(qiáng)調(diào)通過政府采購(gòu)電子化、網(wǎng)絡(luò)化實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)?fù)该骰?，形成有借鑒意義的示范效果。經(jīng)過多年的積累和完善，世界公共采購(gòu)指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化、可衡量化已初步完成，數(shù)據(jù)采集和研究方法已經(jīng)形成，只要明確研究和評(píng)估的方向，就可以在同一套完整的指標(biāo)體系中，提煉出各類典型案例和比較準(zhǔn)確的評(píng)估結(jié)果。例如，結(jié)合營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估目標(biāo)，可從指標(biāo)體系中分析出企業(yè)進(jìn)入公共采購(gòu)渠道的難易程度，衡量企業(yè)與政府交易、履行合同成本有多大，從而對(duì)該國(guó)公共市場(chǎng)便利化程度進(jìn)行效果衡量。所以，除了不定期發(fā)布的專題報(bào)告《公共采購(gòu)評(píng)估》之外，指標(biāo)體系還用于歷年的世界營(yíng)商環(huán)境報(bào)告。

（本文未完待續(xù)，作者單位：國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購(gòu)研究所）