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　　2015年7月31日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)為整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)畫出“路線圖”：“我們要把各項(xiàng)公共資源逐步都納入到統(tǒng)一的平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)‘平臺(tái)之外無交易’。這既可以降低交易成本，也能消除尋租行為，推動(dòng)行政權(quán)力‘陽光化’，用制度遏制腐敗。” 會(huì)議決定整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等公共資源交易市場，以管理創(chuàng)新促進(jìn)資源配置高效透明。同時(shí)，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，“我們整合建立公共資源交易平臺(tái)，主要靠電子信息整合”。公開透明是預(yù)防公共資源交易領(lǐng)域腐敗滋生的一劑良藥，而電子化建設(shè)又是實(shí)現(xiàn)公開透明的最佳手段之一，于是，各地公共資源交易管理的改革實(shí)踐中紛紛將電子化建設(shè)作為一項(xiàng)重要目標(biāo)。電子化很大程度上促進(jìn)了公共資源交易的公開透明，提高了公共資源市場化配置的質(zhì)量和效率，但仍遺留一些難以單純靠技術(shù)解決的問題，本文將就這些問題展開討論，并試圖指出我國公共資源交易電子化建設(shè)的未來走向。

　　我國公共資源交易電子化建設(shè)存在的不足

　　（一）平臺(tái)整合有限，缺乏頂層設(shè)計(jì)

　　隨著各地公共資源交易中心的相繼成立，統(tǒng)一的公共資源平臺(tái)也紛紛建立起來，但仍有許多地方的工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易等交易項(xiàng)目沒有納入到交易平臺(tái)中來。大體有兩方面原因?qū)е虏糠值貐^(qū)交易平臺(tái)整合效果有限：一是部門利益割據(jù)，難以協(xié)調(diào)；二是缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)難以對(duì)接。但根本原因是頂層設(shè)計(jì)的缺乏。公共資源交易平臺(tái)整合需要高層協(xié)調(diào)，監(jiān)督和管理需要專職部門負(fù)責(zé)，平臺(tái)交易活動(dòng)的開展也有賴于專業(yè)團(tuán)隊(duì)的運(yùn)維，這就催生了公共資源交易改革的“一委一局（辦）一中心”模式。該模式雖然不是公共資源交易改革的唯一答案和最終形態(tài)，但有效實(shí)現(xiàn)了公共資源交易的協(xié)調(diào)、監(jiān)管和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，為頂層設(shè)計(jì)提供了借鑒。不少地方學(xué)習(xí)采納了這一模式，但采納程度不一，有的完整借鑒，有的則只成立了公共資源交易中心或公共資源交易管理局，高層協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)的缺乏使得這些地方的公共資源交易管理局或交易中心在推進(jìn)平臺(tái)整合時(shí)舉步維艱，往往需要“在工作中促進(jìn)感情，以感情推動(dòng)工作”，整合效果取決于與各行政主管部門的關(guān)系，頂層設(shè)計(jì)不足的弊端充分暴露出來。此外，作為監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，各地的公共資源交易管理局在性質(zhì)上大都屬于事業(yè)單位，尷尬的定位使其在開展監(jiān)督管理工作時(shí)缺乏必要的行政權(quán)力，這個(gè)問題同樣凸顯了頂層設(shè)計(jì)的不足。

　　（二）系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不一，跨區(qū)難以合作

　　公共資源交易電子化建設(shè)的初衷之一是利用信息技術(shù)突破交易的時(shí)空限制，更好地實(shí)現(xiàn)公共資源的市場化配置。從目前的建設(shè)情況看，大部分地級(jí)市轄區(qū)內(nèi)的公共資源交易市場實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，但由于系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，省域及省際范圍內(nèi)的大市場仍沒有形成，屬地依然是公共資源交易市場的基本單元。開展跨行政區(qū)域的合作、構(gòu)建互聯(lián)互通的公共資源交易平臺(tái)可有效降低交易成本，最大限度地發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用；形成全國統(tǒng)一的信用體系，進(jìn)一步促進(jìn)公共資源交易領(lǐng)域的公開透明；方便大數(shù)據(jù)分析的開展，為預(yù)測和把握我國經(jīng)濟(jì)形勢提供有力的信息支撐。信息技術(shù)的發(fā)展使得這一構(gòu)想具備了必要的實(shí)現(xiàn)手段，但技術(shù)并不能解決所有問題，標(biāo)準(zhǔn)不一使得現(xiàn)有的公共資源交易平臺(tái)在深度對(duì)接（即除了門戶網(wǎng)站的簡單鏈接外，實(shí)現(xiàn)后臺(tái)數(shù)據(jù)等要件的深度對(duì)接）時(shí)存在困難，有時(shí)甚至要推倒重建。

　　（三）數(shù)據(jù)利用不足，電子監(jiān)管缺位

　　筆者調(diào)查得知，各地的公共資源交易平臺(tái)在日常運(yùn)行中沉淀了大量交易數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)往往只用來繪制幾張簡單的表格掛在門戶網(wǎng)站，并沒有真正發(fā)揮出信息化監(jiān)管的優(yōu)勢。多數(shù)地區(qū)的公共資源交易管理局和公共資源交易中心并沒有主動(dòng)監(jiān)管的意識(shí)，盡管不具備法律意義上的行政監(jiān)督權(quán)，但二者依然能夠利用大數(shù)據(jù)發(fā)揮交易平臺(tái)的監(jiān)督功能。海量數(shù)據(jù)不僅可以充當(dāng)交易現(xiàn)場的電子見證，加以科學(xué)分析更能實(shí)現(xiàn)交易風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，如果將預(yù)警進(jìn)一步推送至各行業(yè)監(jiān)管部門，就能形成交易風(fēng)險(xiǎn)從源頭發(fā)現(xiàn)到最終解決的閉環(huán)。遺憾的是，多數(shù)地方并沒有將這些數(shù)據(jù)充分利用起來。

　　引發(fā)上述不足的三個(gè)基本問題

　　上述不足產(chǎn)生的深層次原因在于，各地政府在進(jìn)行公共資源交易體制改革時(shí)并沒有弄清楚三個(gè)問題：其一，是制度先行還是技術(shù)倒逼？不少地方公共資源交易體制頂層設(shè)計(jì)的缺失，正是源于對(duì)這一問題的困惑。其二，是獨(dú)善其身還是共建共享？對(duì)這個(gè)問題的不同看法直接導(dǎo)致各地在推進(jìn)公共資源交易標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)時(shí)持不同態(tài)度。其三，是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)還是數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)？數(shù)字時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)情境和機(jī)制的改變給公共部門領(lǐng)導(dǎo)者帶來一定挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)者能否勇于直面這一挑戰(zhàn)，關(guān)乎其運(yùn)用大數(shù)據(jù)等數(shù)字化技術(shù)治理的成敗。

　　（一）是制度先行還是技術(shù)倒逼

　　關(guān)于制度先行和技術(shù)倒逼的問題，答案無非有三種：其一，制度上的頂層設(shè)計(jì)在先，技術(shù)是實(shí)現(xiàn)手段。芳汀曾在其著作《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》中強(qiáng)調(diào)，真正的挑戰(zhàn)不在于構(gòu)建電子政府的技術(shù)能力，而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧。其二，制度變革阻力巨大，應(yīng)利用技術(shù)倒逼制度變革。我國已進(jìn)行了三輪大部制改革，最新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革正在向省級(jí)及省級(jí)以下行政單位延伸，大部制改革一定程度上改善了行政體制條塊分割的現(xiàn)狀，但同時(shí)應(yīng)看到，大部制改革是有周期、底限和成本的，這一改革不可能無止境地進(jìn)行下去最終突破官僚制的底限，并且每輪大部制改革推進(jìn)所需的各方面成本都是巨大的。這種情況下，不少學(xué)者認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮信息技術(shù)的引領(lǐng)性作用，以流程再造倒逼制度變革。其三，制度與技術(shù)相輔相成，同步發(fā)展。這似乎是這一問題的“標(biāo)準(zhǔn)答案”，但實(shí)現(xiàn)難度遠(yuǎn)非前兩種觀點(diǎn)可比。對(duì)這個(gè)問題的不同看法也使得各地在進(jìn)行平臺(tái)整合時(shí)收獲不同成效：重制度變革的，往往能在頂層設(shè)計(jì)上取得突破，但對(duì)技術(shù)手段的忽視可能使其發(fā)展進(jìn)度滯后于服務(wù)對(duì)象的需求；重技術(shù)利用的，往往能在用戶端獲得更高評(píng)價(jià)，但體制機(jī)制僵化將嚴(yán)重掣肘其未來發(fā)展，使得改革空有其表；兩者兼顧的，往往不存在明顯短板，但有限的資源和精力通常也難以支撐其在兩端都取得突出成就。

　　（二）是獨(dú)善其身還是共建共享

　　公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)并非一日之功，各地在建設(shè)過程中也逐漸發(fā)展出自己的一套標(biāo)準(zhǔn)，這與當(dāng)?shù)毓操Y源交易管理部門的建設(shè)理念及平臺(tái)建設(shè)承包商的技術(shù)特點(diǎn)有關(guān)，一定程度上也體現(xiàn)了服務(wù)對(duì)象的利益訴求。從短期看，各地按照自己的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)公共資源交易平臺(tái)無可厚非，因?yàn)檫@樣能夠較快地實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的運(yùn)營，最大限度發(fā)揮已有人力、物力及財(cái)力資源的作用；但從長期看，這種行為在某種意義上無異于“畫地為牢”，使得我國公共資源交易的整體市場被屬地切割開來，阻礙了社會(huì)征信體系等全國統(tǒng)一體系的建設(shè)，不利于交易成本的進(jìn)一步降低，既損害了地方利益，也限制了市場在全國公共資源配置中決定性作用的發(fā)揮。多數(shù)地方政府都能看到共建共享是公共資源交易平臺(tái)未來的發(fā)展走向，但在資源和精力有限的情況下作出這樣的選擇并不容易。

　　（三）是傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)還是數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)

　　數(shù)字時(shí)代的到來使得領(lǐng)導(dǎo)的情境和機(jī)制發(fā)生較大改變，這給公私部門的領(lǐng)導(dǎo)者都帶來了一定挑戰(zhàn)。公共部門向來因僵化的體制機(jī)制廣為詬病，然而近年來的電子政務(wù)建設(shè)使得這一現(xiàn)象大為改觀，各地創(chuàng)新與學(xué)習(xí)的熱情被充分調(diào)動(dòng)起來，一些地方的在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)甚至可以在效率和體驗(yàn)上與企業(yè)媲美。然而，值得注意的是，各地電子政務(wù)的情況并不相同，目前該領(lǐng)域已知的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)多來自東部地區(qū)的大中城市，究其原因，除財(cái)力、技術(shù)等客觀條件外，地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力也相當(dāng)關(guān)鍵。數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力可被定義為“數(shù)字化時(shí)代，領(lǐng)導(dǎo)者借助數(shù)字技術(shù)手段促使個(gè)體、團(tuán)體及組織在態(tài)度、情感、思維、行為及績效方面發(fā)生變化的能力及其過程”。這一概念在國外廣受關(guān)注，在國內(nèi)卻鮮有學(xué)者和實(shí)踐家提及，在考量數(shù)字經(jīng)濟(jì)或數(shù)字政府等概念時(shí)，人們似乎本能地將技術(shù)與人力對(duì)立起來看待，尤其是在近年來的數(shù)字政府建設(shè)中，人們普遍認(rèn)為更多的技術(shù)、更少的人力意味著高效和透明，但系統(tǒng)割據(jù)、重復(fù)建設(shè)等亂象說明在頂層設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)人力尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的作用是不可取代的。領(lǐng)導(dǎo)者如何應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)突破信息孤島、整合交易平臺(tái)及完善電子監(jiān)管應(yīng)該是一個(gè)被廣泛討論的重要問題。如果進(jìn)一步聚焦到上文提及的大數(shù)據(jù)監(jiān)管問題，大數(shù)據(jù)的收集、處理、分析和解釋，應(yīng)當(dāng)是未來公共資源交易管理部門職員的必備技能，如下工作的開展應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)：管理和處理大量非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化和結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)；分析這些數(shù)據(jù)并為公共運(yùn)營提供有意義的洞見；解釋這些數(shù)據(jù)，借以支持循證決策。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者而言，如何領(lǐng)導(dǎo)下屬開展這些工作更是一個(gè)挑戰(zhàn)，盡管他們可以調(diào)動(dòng)各種技術(shù)和人力資源，甚至通過外包去滿足大數(shù)據(jù)監(jiān)管的能力需求，但最終如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析的結(jié)果更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，依然是領(lǐng)導(dǎo)者繞不過的問題。從這個(gè)角度講，提升公共部門領(lǐng)導(dǎo)者的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力是迫切的現(xiàn)實(shí)需要。

　　我國公共資源交易電子化建設(shè)的未來走向

　　（一）做好制度設(shè)計(jì)，兼顧技術(shù)應(yīng)用

　　如上文所述，在資源、精力有限的情況下，要兼顧制度設(shè)計(jì)與技術(shù)發(fā)展并不是一件容易的事，但這并不意味著我們就要放棄努力。無論技術(shù)如何發(fā)展，制度的重要性都不應(yīng)忽略，并且在多數(shù)情況下制度設(shè)計(jì)應(yīng)走在前面。技術(shù)本身不具備價(jià)值，人類在生產(chǎn)、生活中的應(yīng)用使其具有了價(jià)值。但同時(shí)不能忽略的是，技術(shù)發(fā)展能夠使許多超越常規(guī)的制度設(shè)計(jì)得以實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)制度變革，如電子化的招、投、評(píng)標(biāo)技術(shù)使得更多旨在促進(jìn)公開、透明的制度設(shè)計(jì)得以實(shí)現(xiàn)。在公共資源交易體制改革領(lǐng)域，各地應(yīng)結(jié)合自身情況，處理好制度變革與技術(shù)應(yīng)用的關(guān)系，做好頂層設(shè)計(jì)，厘清權(quán)責(zé)邊界，建立公共資源交易管理委員會(huì)等協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，利用信息化、數(shù)字化技術(shù)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)交易平臺(tái)的對(duì)接與整合。

　　（二）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)共建共享

　　電子政務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐家經(jīng)常用“盆景”和“風(fēng)景”的關(guān)系比喻獨(dú)善其身與共建共享。這一比喻同樣可以應(yīng)用到公共資源交易的電子化建設(shè)中，在不同標(biāo)準(zhǔn)下建設(shè)的公共資源交易平臺(tái)只能成為姿態(tài)各異的“盆景”，難以形成和諧統(tǒng)一的“風(fēng)景”。解決這個(gè)問題的關(guān)鍵在于推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，即公共資源交易的全過程都有統(tǒng)一、科學(xué)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，有些地方已實(shí)施了一些領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化，如安徽省2012年在全國率先頒布《公共資源交易市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系》（DB34/T 1744—2012），對(duì)公共資源交易服務(wù)管理的18步流程進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)制，指導(dǎo)和規(guī)范了全省公共資源交易服務(wù)和管理工作；四川省公共資源交易平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)則是獲得了多項(xiàng)國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證，等等。今后，標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)成為各地公共資源交易的發(fā)展方向。

　　（三）變革傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)

　　數(shù)字時(shí)代的到來使得領(lǐng)導(dǎo)的情境和機(jī)制發(fā)生改變，盡管這一判斷仍有待更多的實(shí)證研究加以驗(yàn)證，但我們有理由相信，數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力會(huì)對(duì)組織績效產(chǎn)生一定的影響。以電子政務(wù)建設(shè)為例，具有較強(qiáng)數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)者更有可能做好系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，在系統(tǒng)轉(zhuǎn)換和平臺(tái)對(duì)接時(shí)，數(shù)字型領(lǐng)導(dǎo)者更有魄力去突破部門的藩籬。我們?nèi)绻涯抗饩劢乖诠操Y源交易領(lǐng)域，同樣會(huì)發(fā)現(xiàn)，具有較高數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力的領(lǐng)導(dǎo)者更有可能推動(dòng)平臺(tái)的對(duì)接與整合，促進(jìn)公共資源的全流程電子化交易，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)監(jiān)管的作用。此外，領(lǐng)導(dǎo)者的數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力不僅體現(xiàn)在他個(gè)人為整個(gè)組織選擇、采納數(shù)字技術(shù)方面，更體現(xiàn)在他領(lǐng)導(dǎo)下屬應(yīng)用數(shù)字技術(shù)更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程中。學(xué)者馬亮認(rèn)為地方政府在推行大數(shù)據(jù)治理時(shí)面臨著“人才荒”，數(shù)字型領(lǐng)導(dǎo)者在為部門引進(jìn)和培養(yǎng)更多“技術(shù)官僚”方面能夠發(fā)揮積極作用，因?yàn)樗麄兗戎匾暭夹g(shù)又了解技術(shù)，他們對(duì)大數(shù)據(jù)治理的有效利用，能夠形成良好的垂范作用，激勵(lì)下屬積極學(xué)習(xí)和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)。在進(jìn)一步推動(dòng)公共資源交易的電子化建設(shè)過程中，相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)者必須積極了解、學(xué)習(xí)和應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，努力由傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)者向數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)型。

　　(作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心。本文為中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心承擔(dān)的課題“京東政府采購以訂單為維度的全流程可跟蹤的意義和必要性”的階段性成果之一)