國際競爭中性規則下我國政府采購的改革路徑與法律應對
2025年09月09日 09:52 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 胡海濤 張亮
我國政府采購正處在深化改革的關鍵時期，面對國際競爭中性規則的挑戰和國內高質量發展的要求，推進以競爭中性為導向的改革已成為必然選擇。
國際競爭中性規則的核心要義與法律特征
競爭中性原則的核心理念是消除政府采購活動中因企業所有制、國籍或規模等因素造成的不公平競爭現象，確保所有市場主體能夠平等參與政府采購。其本質是通過法律規則約束政府采購行為，防止公共權力扭曲市場競爭機制，從而提高政府采購效率和經濟效能。
從法律視角看，競爭中性原則在國際規則體系中呈現出多層次、多樣化的特點。在世界貿易組織框架下的《政府采購協定》中，競爭中性體現為非歧視原則和透明度原則，即要求締約方對另一方的產品、服務和供應商提供不低于本國產品的待遇，并通過公開透明的采購程序保證公平競爭。對于《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》這類新型自由貿易協定，競爭中性原則進一步延伸至國有企業規制領域，即要求締約方確保國有企業基于商業考慮進行采購決策，不得因其與政府的聯系而獲得不公平競爭優勢。上述國際規則共同搭建起競爭中性原則的多元法律架構，成為各國推進政府采購制度改革時的國際法參照依據。
近年來，我國越來越重視競爭中性原則的貫徹與實施。從“要按照競爭中性原則，在招投標、用地等方面，對各類所有制企業和大中小企業一視同仁”，到“要按照競爭中性原則一視同仁、公平地對待所有外商投資”，這表明我國在“企業所有制”和“企業國籍”兩個層面上貫徹競爭中性原則，賦予競爭中性更為豐富的含義。
在筆者看來，我國推行的競爭中性原則主要涵蓋四個方面內容：一是國家作為出資人的相關公權力相分離；二是國有企業按照戰略目標和性質不同進行分類；三是公益類國有企業特殊職責的規范；四是構建國企與民企公平競爭環境。
我國政府采購制度與競爭中性要求的差距
——立法理念與制度框架不兼容。當前，我國采購法律體系以《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）與《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招標投標法》）為基礎框架。這種雙軌運行模式與國際通行的競爭中性規則存在明顯分歧，原因在于兩法在適用范圍、監管機構和工作機制上存在交叉重疊，缺乏統一規范。此外，現行立法強調程序合規性而非市場競爭效應，在強調采購程序規范的同時，可能會忽略對市場公平競爭環境的實質性保護。
立法理念的不同是導致制度設計出現缺陷的根本原因。在制度設計環節，現行《政府采購法》將關注點主要放在財政性資金使用的規范與廉潔上，與競爭中性原則所強調的市場中心主義存在一定的差距。競爭中性原則要求政府采購應以創造公平競爭環境為目標，借助公平競爭讓市場效率與創新能力得到提升。而我國現行制度則更注重行政管控力度與程序合規性。
——實施機制與公平競爭要求存在差距。國務院辦公廳印發的《政府采購領域“整頓市場秩序、建設法規體系、促進產業發展”三年行動方案（2024—2026年）》（以下簡稱《三年行動方案》）明確指出，當前政府采購領域存在“采購人設置差別歧視條款、采購代理機構亂收費、供應商提供虛假材料、供應商圍標串標”等四類突出問題。這些問題暴露出我國政府采購在實施層面與競爭中性要求存在差距。
差別歧視條款被視為阻礙競爭中性原則實施的障礙。實踐中，部分采購人通常會借助不合理的資格條件或評審標準為特定供應商提供隱性便利。比如，有些將特定行政區域業績作為供應商入圍的硬性要求，或額外增設與采購項目無關的資質證書門檻；有些甚至會提出明顯超出項目實際需要的注冊資本與生產規模條件。這類行為都直接違背了競爭中性原則的核心要求。
地方保護與行業壟斷也是削弱競爭中性實施成效的關鍵因素。實踐中，部分地方仍通過各種手段變相設立壁壘，限制外地企業自由參與本地政府采購活動。這種做法與競爭中性原則所要求的“破除地方保護、區域保護及行業保護，對本地與外地企業一視同仁”形成直接沖突。
——監管機制有待進一步完善。盡管相關部門對招標采購均擁有監管職權，但缺乏有效的協同機制，既容易出現監管空白地帶，又會導致執法標準不統一。當前，監管手段偏重事前審批，對事中動態監管與事后效果評估的重視程度還不夠。
信用監管機制作為新型監管手段在政府采購領域的應用尚未成熟。雖然《三年行動方案》提出要“健全供應商、采購代理機構、評審專家嚴重違法失信行為信用記錄歸集和發布機制”，但在實際操作中仍存在信用評價標準不統一、信息共享程度低、聯合懲戒力度薄弱等問題。
我國政府采購制度的改革路徑與法律應對
——構建公平采購法律體系。筆者認為，應大力推動《政府采購法》與《招標投標法》協調統一，解決兩部法律并行帶來的規則矛盾與監管空白。在立法層面，建議明確將競爭中性原則確立為政府采購的基本原則，并在具體制度設計中落實這一原則。比如，在《政府采購法》修訂中明確規定，“政府采購活動應當遵循競爭中性原則，對不同所有制、不同組織形式的供應商平等對待，不得設置任何形式的差別待遇或者歧視性條件。”同時，應當完善政府采購政策功能的實施機制，確保支持中小企業、實現綠色發展、鼓勵科技創新等政策目標通過競爭中性方式實現。
構建公平采購法律體系，還需將政府采購本國產品標準體系納入其中。《三年行動方案》提出，要“制定政府采購本國產品標準，逐步形成本國產品標準體系，確保不同所有制企業在中國境內生產的產品平等參與政府采購活動。”筆者認為，構建這一標準體系，應當遵循國際通行規則，科學界定本國產品的認定標準，為所有在中國境內注冊的企業提供平等競爭機會，避免歧視性采購政策。
——完善采購實施機制。落實競爭中性原則需要完善政府采購實施機制，確保公平競爭理念貫穿于采購全過程。要著力優化采購需求管理機制，制定科學合理的需求界定標準，完善采購文件的標準化模板。需求標準應當遵循競爭中性原則，避免指向特定供應商或特定采購方案。
此外，還可借助信息科技工具，推進政府采購全流程電子化。電子化采購平臺應當實現“一地注冊、全國通用”，從而避免地方保護。通過線上開展政府采購活動，相關部門可及時發現和預警串通投標、設置歧視性條款等違法行為，提高采購活動的透明度。
——進一步完善監管制度。建立健全以公平競爭審查為核心的事前監管機制，并詳細制定多項審查標準。公平競爭審查應當覆蓋所有政府采購政策文件和項目方案，從源頭上防止限制競爭。加強常態化行政執法檢查，對違法行為形成有效震懾。探索建立部門協同、央地聯動、社會參與的工作機制，針對違法違規行為持續開展專項整治。
（作者單位：河北經貿大學法學院）
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