如何用好推薦供應商參與政府采購的方式
2025年09月09日 09:36 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 張澤明
在政府采購活動中，采購人、采購代理機構一般都習慣于采用公開發布公告的方式邀請供應商參與采購，卻往往忽略了另一種邀請供應商的方式——由采購人和專家分別書面推薦。實踐中，采購人、采購代理機構不敢用、不善用推薦供應商的方式進行采購并非孤例。即便有個別采購項目使用了推薦供應商的方式，在操作中也出現了一些問題。這既與采購人員的業務水平不足有關，也與制度建設尚有完善空間相關。如何用好推薦供應商參與政府采購的方式，需要在制度執行與配套機制建設上下功夫。
使用推薦供應商方式的法律依據
按照目前政府采購有關要求，大體有三種情況可以采取采購人和評審專家各自書面推薦供應商的方式，分別為競爭性談判、競爭性磋商與詢價。
《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱74號令）第十二條規定，“采購人、采購代理機構應當通過發布公告、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應資格條件的供應商參與競爭性談判或者詢價采購活動……采取采購人和評審專家書面推薦方式選擇供應商的，采購人和評審專家應當各自出具書面推薦意見。采購人推薦供應商的比例不得高于推薦供應商總數的50%。”《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號，以下簡稱214號文）也有類似要求，其第六條規定采購人、采購代理機構應當通過發布公告、供應商庫中隨機抽取、采購人和評審專家分別書面推薦這三種方式邀請供應商參與競爭性磋商采購活動，且采購人推薦供應商的比例不得高于推薦供應商總數的50%。
雖然推薦供應商的方式給采購人帶來了方便，但這類項目對政府信息公開的要求也更高。74號令第十八條、214號文第二十九條均規定，采購人或者采購代理機構應當在成交供應商確定后2個工作日內，在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告成交結果。采用書面推薦供應商參加采購活動的，還應當公告采購人和評審專家的推薦意見。
若干因素制約推薦供應商方式的使用
筆者發現，目前使用推薦供應商方式產生供應商的政府采購項目確實較少，諸多因素限制了這種方式的使用。
一是推薦供應商對采購人和評審專家的要求較高，導致采購人不敢用這種方式。如果要求書面推薦供應商，那么推薦者必須對行業、項目情況相對熟悉，同時還要與被推薦的供應商沒有利害關系。可以說，對推薦人的較高要求使采購人不太敢輕易采用推薦供應商的方式。此外，由于廉政風險潛藏其中，也很少有采購人愿意主動推薦供應商。
二是采購操作慣性，導致采用推薦供應商方式的采購項目難以輕易啟動。競爭性談判、競爭性磋商與詢價三種采購方式可以適用推薦供應商方式，但其背后的邏輯各有不同。筆者認為，競爭性談判項目對采購時間長短比較敏感，通過推薦的方式盡快選定供應商有助于項目執行。競爭性磋商項目需求可能不太容易量化，讓采購人或評審專家相對了解的供應商參加便于磋商。對于詢價項目，由于市場上各供應商提供的貨物價格差別不大，推薦而來的供應商既能提升采購效率又不會導致報價過于離譜。總體來說，采購代理機構如果按照常規發布公告方式便可以滿足采購人需要，那么就很少再啟動推薦供應商方式，采購人通常也不會主動向采購代理機構提出推薦供應商的要求。
三是專家庫資深專家數量不足。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十九條規定，“除國務院財政部門規定的情形外，采購人或者采購代理機構應當從政府采購評審專家庫中隨機抽取評審專家。”因此，采購人在選擇可以推薦供應商的評審專家時，一般不會自己指定，而是通過專家庫隨機抽取。目前，專家庫資深專家建設相對滯后，導致可以推薦供應商的專家相對缺乏。如果推薦供應商的評審專家自身水平不高或者推薦意見不專業，必然導致推薦來的供應商水平參差不齊。例如，曾經在選擇核酸檢測機構服務的某競爭性談判項目中，由評審專家推薦供應商，卻發現推薦來的供應商在核酸檢測中出現數據造假的犯罪情況，最終導致項目采購失敗。
激活推薦供應商方式的要點
——選擇合適的采購項目。筆者認為，從目前采購行業各方面發展狀況來看，適用推薦供應商方式的采購項目一般是成熟行業，且供應商群體發展比較均衡，經推薦而來的供應商水平相差不大。如此一來，采購人既可以放心使用推薦供應商方式，又可以享受其帶來的便利。
——優化評審專家選拔機制。資深專家的選拔，一直是專家庫建設的熱門話題。筆者認為，對于采用推薦供應商方式的采購項目，單純業務上的資深專家不一定適合，反而是既具有專業能力又比較懂行的優秀專家更合適。
這類復合型優秀專家一般不是選出來、管出來、評出來的，往往從其評審表現中可窺見一二。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），其中關于人才評價的意見，為選拔復合型優秀專家提供了一定的方向。
一是創新多元評價方式。《意見》提出，要“按照社會和業內認可的要求，建立以同行評價為基礎的業內評價機制，注重引入市場評價和社會評價，發揮多元評價主體作用……應用研究和技術開發人才突出市場評價，由用戶、市場和專家等相關第三方評價。”政府采購領域可以通過權威專家在專家庫中推薦優秀專家的方式，不斷摸索選拔優秀專家的路徑。然后，由優秀專家再推薦優秀專家，形成滾雪球效應，進一步壯大優秀專家群體。
二是確保權威專家推薦、評價優秀專家的公正性。《意見》規定，要“嚴格規范評價程序，建立健全申報、審核、公示、反饋、申訴、巡查、舉報、回溯等制度。加強評價專家數據庫建設和資源共享，建立隨機、回避、輪換的專家遴選機制，優化專家來源和結構，強化業內代表性。建立評價專家責任和信譽制度，實施退出和問責機制。”筆者認為，可參照《意見》相關要求，不斷完善推薦、評價優秀專家的機制。
三是建立依托協會推薦、評測優秀專家的機制。《意見》提出，要“依托具備條件的行業協會、專業學會、公共人才服務機構等，暢通非公有制經濟組織、社會組織和新興職業等領域人才申報評價渠道。”因此，可以不斷強化政府采購協會建設，建立依托協會推薦、評測優秀專家的機制。比如，協會可以在“揭榜掛帥”解決政府采購領域疑難問題中識別、評價、儲備優秀專家。
四是拓寬專家渠道。鑒于某些地區對公務員是否可以擔任評審專家存在不同看法，而當前的公務員考試又是公認吸引各路人才的最公平的考試，公務員群體存在相當比例的優秀專家。因此，筆者認為，對于符合條件的國家公職人員，可以作為政府采購評審專家。但公職人員如果在工作日參與評審，那么應當征得所在單位同意，且不能違反政府采購有關規定。
——嚴格遵守信息公開規定。《關于進一步提高政府采購透明度和采購效率相關事項的通知》規定，要完善中標、成交結果信息公開。采購人、采購代理機構應當按照政府采購有關法律法規，進一步做好信息公開工作。74號令、214號文均明確，采用書面推薦供應商參加采購活動的，還應當公告采購人和評審專家的推薦意見。這些要求應不折不扣地執行，確保推薦供應商方式在“陽光”下開展。
——進一步激活專家使用機制。2024年5月，國務院辦公廳發布了《關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號，以下簡稱21號文）。21號文不僅要求“評標專家庫組建單位應當建立健全從專家遴選到考核監督的全過程全鏈條管理制度體系，完善評標專家公正履職承諾、保密管理等制度規范，建立評標專家日常考核評價、動態調整輪換等機制”，而且在優化專家庫專業分類、專家資源跨地區跨行業共享、依法保障評標專家獨立開展評標等方面予以細化。在筆者看來，不斷壓實專家庫組建單位識別、強化專家跨地區使用機制等，有利于進一步激活專家使用機制。
此外，在具體的推薦供應商環節，雖然制度要求是采購人和評審專家分別書面推薦，但不代表采購人不可以給評審專家提供相關資料，便于評審專家推薦選擇。筆者認為，采購人在需求調查階段可能會積累不少供應商資料，這些需求調查的成果、資源不應該被輕易浪費。如果需要推薦3家供應商參與采購，那么采購人可以推薦1家。對于剩下2家供應商，采購人可以提供10家供應商的資料給評審專家，讓評審專家獨立推薦出2家來。如此一來，既不違反制度規定本意，又能方便制度執行。
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