海南全島封關重塑政采新格局
2025年08月01日 09:36 來源：中國政府采購報 【打印】 
2025年12月18日，海南自貿港將迎來歷史性時刻——全島封關運作，進一步擴大高水平開放。
國家發展改革委副主任王昌林近日在國新辦舉行的新聞發布會上表示：“封關不是封島，而是要進一步擴大開放。”其制度將圍繞“一線”放開、“二線”管住、“島內自由”構建。
作為優化公共資源配置、塑造公平高效市場環境的重要制度杠桿，海南政府采購制度也將迎來前所未有的深度調整與重大機遇。
“海南全島封關是海南自貿港開放發展新階段的開始，是我國進一步擴大開放的重要舉措，在我國對外開放史上具有里程碑意義。同時，海南全島封關也會給政府采購制度帶來新機遇。”中央財經大學教授姜愛華對記者表示。
政策紅利涌動
開放保護雙軌求衡
在上述新聞發布會上，財政部副部長廖岷表示，與封關運作前的政策相比，貨物稅收政策有三個方面明顯變化：一是“零關稅”商品覆蓋面顯著提高，二是享惠主體范圍明顯擴大，三是政策的限制條件進一步放寬。
“這一政策正成為撬動政府采購變革的關鍵支點。”姜愛華指出，“一線”進口的“零關稅”商品稅目比例將由21%提高至74%，其中覆蓋醫療器械、高端裝備、精密儀器等政府采購高頻品類，在島內享惠主體之間可以在免進口稅收條件下進行流通，加工增值達到30%的可免關稅銷往內地。這意味著有更多的國際供應商會進入我國政府采購市場，為政府采購帶來利好。
中國政法大學法與經濟學研究院副教授謝堯雯接受記者采訪時表示：“事實上，加工增值貨物內銷免關稅政策自2021年7月起即在洋浦保稅港區開展試點。經過4年的實踐探索，該政策已歷經多次優化調整。相較于現行試點政策，封關后的新政策在四個方面實現顯著升級：一是放寬企業享惠準入門檻，二是擴大進口料件適用范圍，三是優化加工增值核算方式，四是拓展加工增值累積應用場景。這些制度創新將實質性擴大政策受益面，有效增強海南自由貿易港對生產型企業的投資吸引力。”
值得注意的是，根據《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》的規定，在海關特殊監管區域內生產加工（含采用進口料件）并銷往境內其他地區的產品，在政府采購中不被認定為進口產品。“這表明國際企業通過在海南設立外資企業，既可享受零關稅和加工增值稅收減免的政策組合優勢，又能使其產品在政府采購中獲得‘國貨’身份認定，從而全面參與全國政府采購市場競爭。這不僅能夠提升國際資本投資海南的積極性，還將通過鯰魚效應促進政府采購市場良性競爭。”謝堯雯表示，封關政策對于提升政府采購市場資源配置效率的輻射功能也值得關注：一方面，國內供應商可通過在海南設立分支機構或與島內企業建立戰略合作，借助稅收優惠和供應鏈效率提升其參與政府采購市場的競爭優勢；另一方面，市場競爭壓力的傳導也會倒逼本土企業加速技術升級迭代。
“封關意味著可能吸引更多外商來海南投資建企業。如此一來，我們需考慮是否要將海南省政府采購全面開放給外商企業、哪些中國企業有競爭力、哪些領域更需要進行保護等問題。”中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共資源交易研究中心主任王叢虎告訴記者。
封關后海南政府采購市場向國際開放，如何平衡本土產業保護與國際公平競爭，也成為業內關注的核心問題。
謝堯雯認為，海南自由貿易港作為中國對接國際高標準經貿規則的試驗田，可通過政策調整推動與《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（以下簡稱CPTPP）規則的主動對接與先行先試，平衡政府采購開放水平與本土企業利益保護。
面對這些需控制的平衡點，她認為，可考慮建立政府采購市場開放影響監測平臺，實時跟蹤外資企業或進口產品在各行業的中標比例。對過度依賴外資的重要領域，可啟動臨時調整機制，但要尊重CPTPP的透明度要求，提前公示并說明理由。
“開放是手段而非目的，核心在于滿足政府采購的功能需求。”王叢虎提出，“政府采購應漸進式向這些進口商品開放。除國外高新科技產品或者急需產品外，我們在采購其他類型的產品或服務時至少要保持本土與國外公平競爭，在節約資金、促進競爭的同時，推動科技創新。”
走出海南路徑
打造特色市場的“壓力測試”
全島封關制度落地后，海南全島將成為“海關監管特殊區域”，實施以“‘一線’放開、‘二線’管住、島內自由”為基本特征的自由化便利化政策制度。
國際關系學院教授趙勇表示，海南自貿港作為深化改革開放的戰略窗口，同時也可以成為“政府采購制度改革壓力測試區”，其核心價值在于為破解政府采購中的深層次矛盾提供可控的實驗場。海南的特殊性在于其“境內關外”的監管框架和自貿港政策賦予的先行先試權，這使其能承擔其他地區難以企及的試錯成本。
“這也將對政府采購的監管智慧提出更高要求。”王叢虎告訴記者，“一線放開”意味著政府采購需接受自貿港內多元化供應商，并嚴格遵守國際經貿規則。“二線管住”則明確，政府采購開放僅限于自貿港內的采購主體與項目，超出范圍則必須遵循全國性政府采購法規。
“同時，考慮到封關后的自貿港全面開放，各類企業或商品漸次涌入，必然帶來政府采購市場的結構性變化。我認為，封關政策勢必推動形成海南特色的政府采購市場。”王叢虎說。
“我們可以大膽探索，打造海南特色路徑。比如，可以采購國際前沿但尚未在國內注冊的藥品和器械，同時配套‘帶藥離島’的嚴格追蹤監管。這就是在開放引入與風險管控之間尋找精確的平衡點。”趙勇表示，還可以通過設定“梯度開放清單”，對民生基礎領域保留本土保護比例，對高端服務業全面開放，力求在引入國際競爭的同時，催化本土產業升級。
破題開放深水區
在挑戰與機遇中找到更優解
姜愛華表示，海南全島封關給政府采購制度帶來發展新機遇的同時，也會帶來挑戰。從政策張力上看，本土保護和市場開放之間的關系需要進一步協調，構建統一大市場以及新發展格局之間的關系需要妥善處理。這些都需要政府采購制度進行相應改革。
“值得注意的是，國務院近日印發《關于做好自由貿易試驗區全面對接國際高標準經貿規則推進高水平制度型開放試點措施復制推廣工作的通知》，對自由貿易試驗區政府采購提出了更高的透明度、公平競爭及非歧視性要求。隨著封關政策的實施，海南自由貿易港的開放范圍更廣、開放程度更深，遠超其他自由貿易試驗區。基于此，在海南自由貿易港積極落實通知要求并主動對接更多國際經貿規則，將有助于我國在國際經貿規則制定中掌握主動權，提升國際競爭力。”謝堯雯指出。
“海南的探索肩負著為國家整體制度演進探路和生成解決方案的責任。”趙勇認為，無論是驗證跨境電子招標的效率與安全，還是摸索綠色采購成本與環保目標的兼顧路徑，其經驗都將轉化為可復制、可推廣的制度工具包。這些在特定場景下形成的創新方案，如人民幣跨境結算協議范本、動態調整的本土產業保護機制等，未來將為國內其他區域乃至參與國際規則對話提供寶貴的經驗。
趙勇表示，海南的壓力測試，本質是在國家層面試圖回答：如何在全球化背景下，構建一個既高效開放又安全可控、既能激發市場活力又能維護公平正義的現代政府采購制度體系。這里產生的不是最終答案，而是通向更優解的關鍵方法和經驗接口。（本報記者 鄭楊）
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