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　　■ 宋 軍

　　我國政府采購實行的是集中采購與分散采購相結合，且推行委托代理制，即采購人應該或可以委托他人采購和他人評審（評審專家），與之相對應的是集中采購——采購人委托集中采購機構代理采購和分散采購——采購人自行采購或委托代理采購。因此，才有了“采購代理機構”這一“專業名詞”。

　　對于“采購代理機構”的界定，《政府采購法》（2003年版）沒有對它進行界定與解釋。只是第六十條規定：“采購代理機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系”。《政府采購法實施條例》第十二條規定：“政府采購法所稱采購代理機構，是指集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構”。這種界定或解釋，并沒有包括采購代理采購的性質、職能、作用等方面內容，只是用“包含關系”進行了說明，即：采購代理機構包括集中采購和非集中采購機構。而且犯了名詞解釋之大忌——同語反復。在近期的《政府采購法（修訂征求意見草案）》中，為了避免這種錯誤，修改為：“采購代理機構包括集中采購機構和社會代理機構”。用“包括”替代了“是指”，這就告訴公眾，它只是對“采購代理機構”包括對象進行了說明，并不是對“采購代理機構”進行界定和解釋。同時，還分別對“集中采購機構”和“社會代理機構”進行了解釋，讓公眾對他們的相同點和不同點有了進一步的了解。

　　雖然，此規定對采購代理機構、集中采購機構和社會代理機構進行了界定和解釋，但三者的邏輯關系卻有點亂，不能深究細研。因為，嚴格意義上講，“采購代理機構”與“社會代理機構”沒有從屬或包含關系，“集中采購機構”與“社會代理機構”不是并列關系。

　　從漢語語法邏輯上講，“采購代理機構、集中采購機構和社會代理機構”都是一種“機構”，對“機構”的界定和解釋有六種，在這里主要是指“機關、團體等工作單位”。“機構”是名詞。是什么機構呢？在其前面加定語“代理”“采購”，就成了“代理機構”“采購機構”，其“機構”的性質就確定了。

　　代理是指受當事人的委托，代表當事人行使某種權利，做某種事情。

　　采購是指“以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等”。

　　代理機構是指根據委托方的授權和指示，代表委托方進行特定事務處理的組織。也稱中介機構。

　　采購機構是指從事購買活動的組織。

　　按照漢語的邏輯，定語指向越明確，概念越小，也越具體。

　　“代理機構”加“采購”，則明確為是從事購買活動的中介機構，它區別于稅務代理、商標代理等。

　　而集中采購機構是相對于非集中采購機構而言。《政府采購法》第十六條規定，“集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜”。此規定明確了集中采購機構的屬性和職責。而《政府采購法（修訂征求意見草案）》規定為：“集中采購是設區的市、自治州以上人民政府依法設立的實施集中采購的相關機構”。這比《政府采購法》的集中采購機構的解釋相對“進步”了一些。

　　在“代理機構”前面加“社會”變成了“社會代理機構”，讓“代理機構”不僅變得概念不明確，反而使之更加模糊不清，且概念越來越大。

　　“社會”是指什么？它相對于什么而言？一般解釋為“由人與環境形成的關系總和”。筆者想，這不是立法者的本義。它只是想區別于“由政府專門成立的集中采購機構”而已。即：政府的與社會的。

　　但這恰恰又使“采購代理機構、集中采購機構和社會代理機構”的邏輯關系混亂了。雖然《政府采購法（修訂征求意見草案）》已對“社會代理機構”進行了解釋，即：社會代理機構是從事采購代理業務的營利法人。

　　但筆者認為：這種解釋是一種“強加性”和“強制性”的，是不是說，社會代理機構就只能是從事采購代理業務的營利法人，或者說專指從事采購代理業務的中介機構呢？顯然不是。

　　社會代理機構包括所有非由“政府”成立的從事各種行業、專業的代理服務的中介機構。從立法者的本義來講，也就是想說明和區別“非由政府成立”的或“由政府成立”的采購代理機構。

　　所以，從邏輯上講，這是一個大概念與小概念的關系問題。“采購代理機構”相對于“社會代理機構”是一個小概念，“社會代理機構”不從屬于“采購代理機構”。反而“采購代理機構”

　　從屬于“社會代理機構”，也可以說“社會代理機構”包含了“采購代理機構”。

　　為了讓其邏輯關系更清晰，并區別“政府”與“社會”采購代理機構性質，在不進行大的修改的情況下，可“再加定語”，讓“社會代理機構”變為是“社會成立的”、具有“社會性質的”采購代理機構，可用“社會采購代理機構”。

　　這樣就成了“采購代理機構包括集中采購機構和社會采購代理機構”。如果更加嚴謹，則為“政府采購代理機構包括政府集中采購機構、部門集中采購機構和社會采購代理機構”。

　　隨著政府采購制度改革的不斷深入，采購人主體責任的不斷落實，采購人的采購權與決策權的統一，采購人、供應商都會更多地“借智”于專業化的代理機構。因此，服務于政府采購活動的代理機構種類將會越來越多。

　　有政府采購招標代理，就會有政府采購投標代理，還有專門從事采購需求調查的代理、供應商維權代理（這個已有律師事務所），還有政府采購績效評價代理、政府采購檔案管理代理等。這些都屬于政府采購活動的代理事項。

　　為了把這些為政府采購服務的中介代理機構的關系理順，還必須先規范政府采購的專業名詞。

　　目前，有“采購”“政府采購”“招標”“招標投標”四個關鍵詞的關系公眾容易搞混。

　　首先，“政府采購”是一種“采購”活動，是區別于其他采購主體（相對于私人等）采購的一種采購活動。“采購”不能代替“政府采購”，它只是包含關系。同樣，“政府采購”也不能代替“采購”，它不能包含“采購”。“采購”活動包含了“招標”采購方式。

　　“招標”是一種采購方式，是“政府采購”中的一種采購方式（其他采購主體也可以用），是相對于詢價的一種采購方式。“招標投標”不是一種采購方式，它只是“招標”采購方式中的兩個過程或程序，“招標”程序和“投標”程序。“招標投標”不能簡單地代表“招標”，“招標”不能代替“采購”，更不能代替“政府采購”。“招標”和“政府采購”不能互換。

　　“招標采購”也不能代替“政府采購”，它是“政府采購”中的一種采購方式。

　　目前，有些單位或地方設立的“招標采購（管理）辦公室”或“招標管理辦公室”等機構，在履行政府采購監督管理職能，是沒有厘清上述四個名詞的基本含義與關系。是否這個管理辦公室的職責只管“招標”采購方式？其他采購方式不管了？

　　所以，需要更加嚴謹、科學地厘清代理機構的關系，并便于公眾理解，更深層次地還在于《政府采購法》和《招標投標法》的統一。

　　政府采購代理機構包括：政府采購的采購代理機構、政府采購的投標（響應）代理機構、政府采購的需求調查代理機構、政府采購的爭議處理代理機構、政府采購的績效評價代理機構、政府采購的檔案資料代理機構，以及政府采購的投訴處理代理機構等。而政府采購的采購代理機構又包括政府集中采購機構、部門集中采購機構和社會采購代理機構。

　　按目前的“采購代理機構”的說法，采購代理機構是否為政府采購當事人的問題，也提到了“議事日程”。在對一版二版的《政府采購法（修訂征求意見草案）》的討論中，業界有兩種不同的觀點，是，不是，是。反反復復。

　　何為當事人？是指與事情有直接關系的人（《現代漢語詞典》）。政府采購是一種買賣關系，采購人與供應商是有直接關系的人。采購代理機構（包括評審專家）只是采購人的受托人，采購代理機構與供應商是間接關系。

　　從狹義上講，政府采購當事人只有采購人和供應商。采購代理機構和評審專家只是采購人的受托人，委托人與受托人之間屬于代理關系，由受托人根據委托人的授權，以委托人的名義進行民事活動，所產生的法律責任由委托人承擔。

　　從廣義上講，采購人、供應商、采購代理機構和評審專家都直接地參與了采購活動，也可以說屬于間接當事人。但從法律責任的承擔上講，受托人不是政府采購當事人。

　　如果用參與政府采購活動關系來判斷是否為當事人的話，那么，政府采購監管部門也屬于政府采購當事人。因為，政府采購監管部門參與了法規、規則的制定、采購方式變更的審批、監督檢查等，特別是在投訴處理中，還有可能成為行政復議的被申請人或行政訴訟的被告人。

　　（作者單位：采招云數智化采購研究中心）