政府采購市場開放對營商環境影響幾何（上）
2023年08月18日 14:30 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 姜愛華 魏冕 石菁菁
黨的二十大報告提出，在未來5年，“改革開放邁出新步伐，國家治理體系和治理能力現代化深入推進，社會主義市場經濟體制更加完善，更高水平開放型經濟新體制基本形成”是主要目標任務之一，還提出要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。政府采購一般占一個國家國內生產總值（GDP）的10%至15%，在國民經濟中的重要性不言而喻。
隨著世界各國尤其是發達國家對自由貿易區開放水平及標準的不斷提高，我國政府采購范圍逐漸從國內市場擴大至國際市場，政府采購在經濟社會發展中起到的作用也越來越大。政府采購市場背后蘊含的潛力與商機將對國際貿易產生重要影響，這也是各國和眾多國際組織如此關注政府采購市場開放的原因。
雖然我國政府采購制度建設起步較晚，但隨著我國簽訂自由貿易協定工作的不斷推進，政府采購市場開放進程也由此不斷加快，對營商環境提出了更深層次的要求。那么在政府采購市場開放的條件下，我國優化營商環境面臨哪些挑戰以及如何應對？對此，筆者認為，可以進一步分析政府采購市場開放對營商環境的影響，以優化政府采購營商環境為牽引，推動實現更高水平的對外開放。
我國政府采購市場開放進程
政府采購市場的開放，意味著一國的財政支出管理走向世界，也表明一國財政在全球參與權和話語權的不斷提升。我國堅持對外開放的基本國策，近年來主動融入政府采購領域全球化，積極加入《政府采購協定》（Government Procurement Agreement，以下簡稱GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下簡稱CPTPP）。
——我國加入GPA的進展。
2007年，我國啟動加入世界貿易組織（以下簡稱世貿組織）GPA的談判，履行了加入世貿組織時的相關承諾。2015年，中共中央、國務院出臺的《中共中央 國務院關于構建開放型經濟新體制的若干意見》提出，要推動我國加入GPA談判，加快自由貿易區政府采購議題談判。2018年，國家主席習近平在2018年博鰲亞洲論壇年會開幕式發表主旨演講，提出要加快加入世貿組織GPA進程，并將其作為主動擴大進口的四項重大舉措之一。
截至目前，我國已經提交了7份載明政府采購市場開放范圍的出價清單。在提交的第7份出價清單中，不受GPA約束的情形僅包括：可能損害國家重要政策目標的特殊采購扶持貧困地區和中小企業發展等政策功能，有關廣播節目開發、生產以及播出時段等合同，支持農業和國家戰略儲備的采購項目。從整體上看，目前我國提交的出價清單表明，我國積極推進政府采購市場的開放，在內容上逐步擴大開放范圍，采購門檻價有多次大幅度降低，在總備注中的例外規定也進行了多次調整，出價清單已經和GPA的參加方保持一致。但與此同時，我國始終堅持要求發展中國家的特殊與差別待遇，這一點在最近一次提交的出價清單中也有所體現。
——我國加入CPTPP的進展。
CPTPP是當前最重要的區域自由貿易協定之一，它起源于《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下簡稱TPP），美國曾計劃將其發展為“重返亞太”戰略的重要抓手，以主導經貿規則的制定權。CPTPP不僅會直接影響締約國的經貿合作，而且還會從多方面影響亞太經濟一體化格局和國際經貿規則。CPTPP的主要內容之一是開放政府采購，要求成員方全面開放政府采購市場，對其他締約方的產品和服務給予國民待遇，確保及時發布政府采購信息，承諾公平和非歧視地對待投標者等。
2020年11月，國家主席習近平以視頻方式出席了亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議并發表講話，首次在國際場合針對CPTPP作出表態，稱中方“將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”。2021年9月，中國正式提交了申請加入CPTPP的書面信函。2021年11月，國家主席習近平以視頻方式出席了第四屆中國國際進口博覽會開幕式并發表主旨演講，提出中國將深度參與綠色低碳、數字經濟等國際合作，積極推進加入CPTPP。
政府采購市場開放對我國營商環境建設的挑戰
近年來，我國持續推進政府采購領域的公平競爭，不斷推進營商環境建設。2019年，財政部出臺了《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》，重點在于清理突出問題并規范采購執行管理，為優化政府采購營商環境提供了制度保障。與GPA和CPTPP的要求、世界銀行發布的營商環境評估體系以及市場化、法治化、國際化的營商環境建設目標相比，我國營商環境建設仍有較大的提升空間。可以說，政府采購市場開放對我國營商環境建設提出了新挑戰。
——對營商環境市場化的挑戰。
一是公平市場準入規則需進一步完善。近兩年來，在《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境降低市場主體制度性交易成本的意見》和《國家發展改革委關于建立違背市場準入負面清單案例歸集和通報制度的通知》要求下，違背市場準入負面清單的典型案例及處理情況被予以通報。從通報案例中可以發現，以供應商所有制形式、組織形式等對供應商實施差別待遇，以入圍方式妨礙供應商公平進入政府采購市場，設置障礙阻止供應商參與政府采購等現象屢禁不止。從國際規則來看，現行國際規則比市場準入規則更看重公平競爭。在GPA條款中，非歧視原則也貫穿其中。因此，在我國積極推進政府采購市場開放的背景下，盡快建立更加公平的市場準入規則是我國優化營商環境面臨的重要挑戰。
二是平等市場地位需進一步強化。采購人作為政府采購主體，具有一定的行政優益權。在交易中，采購人可能在采購規則上處于較為優勢的一方，而供應商往往在政府采購市場中充當響應一方的角色，地位相對弱勢。近些年來，隨著供應商的維權意識逐漸增強，雙方之間的地位逐步趨向平衡，但由于地位不對等導致的采購人和供應商發生違法違規的情況仍時常出現。例如，2022年，在安徽省財政廳官網發布的《安徽省政府采購常見違法違規事項清單》中，采購人違法違規事項共23項，包括擅自提高采購標準、妨礙公平競爭、實行歧視待遇等事項；供應商違法違規事項共8項，包括串通投標、失信、轉包及未按規定分包等。這就對政府采購市場的公開透明、強監管提出了更高要求。在國際上的政府采購相關協定中都會強調公開、公平、公正原則，因此，進一步強化采購人、供應商之間平等的市場地位，將是我國優化營商環境有待解決的重要問題。
——對營商環境法治化的挑戰。
一是相關法律法規的修訂亟須協調統一。在我國現行法律體系中，《中華人民共和國政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》兩法并立的情況形成已久。由于兩法在內容上有所出入，采購調整對象、監管體制、救濟體制等存在明顯差異，以及加入GPA的現實需要，有必要進一步修訂，確保我國政府采購相關法律與國際規則協調統一。但受制于我國政府采購市場的實際情況，在短時間內協調統一相關法律體系仍有一定的難度。
二是公平競爭審查制度有待深化落實。有些地方在制定的采購規范性文件中存在排除、限制競爭效果的條款，甚至有異常低價中標的現象。其實，這類現象在國際上也曾出現過。為此，2012年以來的新一輪國際規則在修訂中都對這類現象作了回應。例如，世貿組織GPA規定在合同授予階段，若出現可能的異常低價投標現象，采購實體可以進行審查。隨著我國加入GPA進程不斷推進，政府采購公平競爭審查制度有待細化，公平競爭審查力度有待進一步增強。
三是質疑投訴及裁決機制需提質增效。對于政府采購質疑投訴處理，學界有觀點認為屬于行政的權利救濟制度，即行政裁決。近年來，投訴處理改造為行政裁決被各方接受。《深化政府采購制度改革方案》提出，要優化政府采購救濟程序，建立和完善適應法治政府建設和對外開放要求的政府采購投訴專業化行政裁決機制。但當下，快速裁決通道仍有待暢通，質疑投訴處理效率較低，不利于營商環境的進一步優化，因此，在政府采購市場開放過程中，完善質疑投訴及裁決機制對于建設公平公正的營商環境尤為重要。
——對營商環境國際化的挑戰。
一是采購政策發揮受限于市場國際化。目前，我國已經建立了較為完善的政府采購政策功能支持體系，包括促進節能環保、促進中小企業發展、扶持不發達地區等。而政府采購市場開放是否會影響既有政策功能的發揮，尚未可知。那么，如何應對政府采購市場開放對政府采購政策功能發揮產生的影響，也是我國優化營商環境所面臨的挑戰。
二是政府采購發展水平與發達國家相比差異較明顯。當前，我國政府采購市場發展與國際上其他發達國家相比還存在較大差距。在交易機制方面，政府采購電子化程度有待進一步提高。在采購過程管理方面，采購程序、合同管理、采購需求確定以及采購文件標準化均需進一步完善。在信息公開方面，數據共享深度不足，導致信息孤島現象頻發。這些對我國政府采購市場開放、優化政府采購營商環境是不利的，也是亟待解決的問題。
（姜愛華系中央財經大學財政稅務學院教授、魏冕系中央財經大學財政稅務學院2023級碩士研究生、石菁菁系中國農業大學經濟管理學院2020級本科生）
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