為貨物框架協議采購包設計尋求“最優解”
2022年04月01日 09:49 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 王國梽
作為一種新型的法定采購方式，框架協議采購針對的是“技術、服務等標準明確、統一，需要多次重復采購的貨物和服務。”《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）用了大量篇幅，重申“采購需求明確”這一要旨，改變了以往協議供貨用淘汰率作為單一指標形成入圍價格的機制，輔之以“最高限制單價”和“每個采購包只能投一個產品”等約束條件共同決定入圍價格，價格形成機制更加科學。作為征集人，不僅要對產品性能、市場行情有充分的把握，還要對供應商報價策略、采購人購買偏好進行系統分析，這樣才能保證征集到的產品或服務實現優質優價。本文擬從貨物采購包的設計環節探析110號令實施背景下征集人需關注的要點。圖一搭建的是一貨物采購包的框架模型，后續展開分析探討均以此圖為基礎。
圖一左軸表示產品技術指標，從下到上表示性能越來越優化；右軸代表價格，從下到上表示價格越來越高。兩軸空白區域為一采購包，下方虛線代表采購需求，通過左軸技術指標數值反映；上方實線代表最高限制單價（以下簡稱最高限價），通過右軸價格數值反映。需要說明的是，品牌在政府采購領域不能作為評審因素，但供應商投標環節，必然會將品牌價值分期攤銷在產品的生產成本乃至報價中。為簡化分析，本文假定當供應商考慮技術指標時，是涵蓋了技術性能和品牌價值的綜合體。圖一采購包表示采購需求是技術指標2，最高限價是500元，如果a產品技術指標是4，價格是400元，不考慮淘汰情況下，可以入圍；b產品技術指標是6，但報價600元，超過最高限價，故不能入圍。
關于采購需求和最高限價形成的區間把握
圖二假設包一、包二代表同一品目下兩個不同采購包，a、b、c、d、e代表5種不同投標產品。包一采購需求和最高限價形成的區間較窄，約為兩個技術指標或價格200元的空間；而包二較寬，約為3個技術指標或價格300元的空間。理論上看，包一不利于拉開產品檔次，包二則反之，可容納的產品檔次較多。由于采購需求、最高限價在征集文件中是明確的，而供應商投什么產品存在不確定性，在采購需求和最高限價形成的區間已知的前提下，供應商所投產品生產成本越低，越有條件貼近采購需求，可以實施價格策略的彈性也越大，反之亦然。通常情況下，征集人設計采購包時，上述采購包的空間過寬過窄均不適宜。過寬致使產品檔次過多，報價容易失真，過窄則強制有檔次差別的產品只能在限定的價位競爭，會抑制供應商投標高性能產品的積極性。
關于征集環節采購包的設置數量
比較圖三和圖四，a、b、c代表3個不同品牌的生產廠商，a1、a2、a3表示該廠家有3個不同型號的產品，b1、b2、b3和c1、c2、c3也是如此。圖三表示征集文件中設置了一個采購包，3個廠家只能用1款產品投標。圖四表示征集文件設置了3個采購包，3個廠商可以各選3款產品投標。顯然，設置足夠數量的采購包，是入圍產品足夠豐富的保證。這需要征集人在單一品目產品配置組合上下較大功夫，通過配置組合實現產品分檔，篩選出交易量較大的產品采購包編入征集文件。配置組合的劃分不是越多越好，原則上應當符合“市場上已有銷售和需求較為普遍”等條件，這對歷史數據的梳理提出了新要求，比如，熱銷產品在采購需求和最高限價之間的界限在哪里等。
關于多個采購包之間的關聯性
圖五表示總計3個采購包，各采購包無論是技術指標還是最高限價之間均沒有交集重合，即包二的最低采購需求對應的價格大于等于包一的最高限價，包三也是如此。假定a、b、c、d、e、f、g、h、k共9個廠家各用1款產品來參與投標，各包均有1家產品在技術指標和報價上超出其他兩家，如廠家b，其技術指標性能大于2，報價大于200元，在包一中處于性能較好但價格較高的位置。征集淘汰階段，產品b、f、g因報價高不具備競價優勢，性能好的產品反而加大了被淘汰出局的可能性。把最高限價壓低，增加采購包數量是否可行？比如，變成圖六的設計形態。
圖六容易導致廠家出于競價需要貼著采購需求投標產品，因為高性能產品必然價格高，有被淘汰出局的風險。要保證價格有優勢，只能拿性能大體相當的產品參與競爭，容易出現征集結果均非各廠家最優產品的情形。這里可能會出現另一種觀點，即用包三的產品投包二、包二的產品投包一，仍可確保各包產品出現最優。這種可能的確存在，但前提是在各包無交集的情況下，供應商愿意虧本承擔較大的價格損失嗎？該情形不符合經濟規律也并非常態。由此，筆者建議，可嘗試允許各包之間在綜合指標和最高限價上有交集重合，即包二最低采購需求對應的價格低于包一的最高限價，如圖七。
包一中的b產品，可選擇包一，也可選擇包二，選擇包二更具價格優勢。包二中的f產品也是如此，可選擇包二，也可選擇包三。采購包設計不僵化、有彈性，給予供應商投標一定選擇空間，既為甘冒價格過高風險，但希望提供高性能產品的供應商提供機會，也為希望以低成本、低價格優勢獲取入圍資格的供應商創造條件。
關于影響投標產品策略的因素
供應商參與框架協議采購，既要渡過征集的淘汰關，也要渡過二次選擇的合同授予關。由于征集文件已明確了淘汰率，投標人確保入圍要考慮的因素有：多少廠家參與投標，自己產品的生產成本即最低價能報多少，其他廠家產品的生產成本，各產品廠家報價策略。理論上看，市面上有多少廠家、各產品的生產成本，在同一行業內大家是彼此知悉的，區別在于詳細程度，自己產品的生產成本也是明確的，唯一不確定的是各自的報價策略。由于生產成本與價格具有正相關性，貼著最低采購需求報價被淘汰出局的風險最低。如圖七中，產品b投包二入圍的概率要大于投包一，產品f投包三入圍的概率要大于投包二。但在另一因素的參與下，情況會發生變化：在合同授予階段，采購人在偏好上更側重產品性能、品牌，即各圖表中的技術指標，產品b投包二能夠入圍，但在合同授予階段，它的技術指標優勢要小于d和e，合同授予階段能否獲得采購人青睞面臨較大不確定性。低性能產品成本低、壓價空間大，入圍容易，但獲得合同授予較難。高性能產品成本高、壓價空間小，具備獲得合同授予的優勢，但入圍較難。要確保高性能產品入圍，但又不因價格高而被淘汰，供應商應在最低生產成本和最高限價之間權衡價格策略，找到合適的投標價位。
關于淘汰率的設定
110號令對淘汰率的設定明確了一些基本要求，但具體設定多少，還要根據實際予以確認。各生產廠家對政府采購市場中熱銷產品應當是有共識的，熱銷產品的競爭可能會較激烈。如果從量價關系角度看，熱銷產品在價格上給予一定幅度讓利，符合常識和規律，可能要適度提高淘汰率的設定。而冷門產品成交量不大，但又有需求，設定的淘汰率可能就要小一些。結合前述分析，熱銷產品采購包的設計，空間要適度拉大，在確保多層次產品入圍同時，提高淘汰率，強化競爭效果。冷門產品采購包，在保證一定空間同時，淘汰率可酌情降低，確保征集成功。
框架協議采購方式是政府采購方式新的探索與嘗試，采購包在設計上沒有經驗可循，以上分析僅是基于靜態的理想層面的探討，有些方面還缺乏動態參照，比如，圍標串標發生時，上述機制是否適用？不同產品生產廠家的競爭實力不同，虧本競爭下，上述機制是否還能發揮正向作用？這些都需結合實踐不斷驗證、糾錯和校正。特別是政府采購實踐層面，是在給定條件下不確定因素之間的博弈，要確保各方共贏，是一個持續優化并不斷完善的過程。
（作者系中央國家機關政府采購中心副主任）
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