為政府采購行政裁決試點建言獻策
2021年09月02日 09:06 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 孔祥林 黃絢
目前，政府采購行政裁決正在進行試點，行政裁決不久可能成為解決政府采購活動爭議的重要方式。本文從政府采購行政裁決的產生的背景、基本概念、作用等方面出發，提出相關建議。
產生背景
2018年11月，中央全面深化改革委員會通過《深化政府采購制度改革方案》，要求“健全政府采購監督管理機制”。同年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》，指出“行政裁決具有效率高、成本低、專業性強、程序簡便的特點”，要切實履行裁決職責，重點做好政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作。
2019年9月，“政府采購投訴處理”被列入國務院第一批部門行政裁決事項。
2020年1月，財政部發布《關于確定第一批政府采購行政裁決示范點的通知》，明確內蒙古自治區、上海市、深圳市作為第一批政府采購行政裁決示范點。2020年6月3日，深圳市財政局作出全國首例政府采購行政裁決書。同年12月4日，財政部發布《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《修訂草案征求意見稿》），《修訂草案征求意見稿》中將“質疑和投訴”章節修改為“爭議處理”，并明確政府采購監管部門在處理投訴事項時，“可以先進行調解，必要時組織質證”，這為使用行政裁決方式解決政府采購活動的爭議奠定了基礎。
具體含義
關于定義，根據行政裁決的定義，行政裁決是行政機關根據當事人申請，依據法律法規授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。因此，政府采購行政裁決可以理解為，根據政府采購等相關法律法規的授權，中立的行政機關接收政府采購活動參加人的申請，對政府采購活動的爭議進行裁處的行為。
關于特征，行政裁決是行政機關依法裁決公民、法人或者其他組織之間權益爭議的活動。行政裁決又稱為行政司法。行政裁決有以下4個特征：第一，行政裁決的主體是法律授權的特定行政機關。第二，行政裁決的對象是特定的民事、經濟糾紛。第三，行政裁決在形式上具有準司法性。第四，行政裁決在效果上具有強制性。
關于程序，政府采購行政裁決將整個案件處理過程分為受理、調查、調解、審理、決定5個環節，其中受理、調查、決定是必經程序，調解和審理是非必經程序，根據行政裁決申請人的意愿選擇調解或者審理程序。行政裁決調解具有效率高、成本低、專業性強、程序簡便的特點，便于快速處理爭議糾紛。
關于作用，政府采購行政裁決很好解決了目前投訴處理的常見問題。一是提高爭議處理的效率。質疑投訴是目前政府采購活動的救濟制度，但由于質疑投訴處理的周期較長，往往不能起到真正的救濟作用。行政裁決具有效率高、成本低、專業性強、程序簡便的特點，有利于促成矛盾糾紛的快速解決，發揮化解民事糾紛的“分流閥”作用。二是中立解決爭議。財政部門作為主管部門的身份處理政府采購投訴，易讓投訴人對投訴結果產生不信任的情感。例如，財政部門審核公開招標轉單一來源的采購方式，供應商認為單一來源采購方式侵害自身權益提起投訴，財政部門作為審核主體處理政府采購投訴，同時，財政部門具有預算管理等行政職責，在處理投訴時會受到采購項目的重要性、緊迫性、財政資金支出進度等其他因素的影響，既是運動員又是裁判員，這樣做很難讓投訴人信服。
相關建議
成立獨立法人資格的裁決機構。公平公正是政府采購活動基本原則之一，同時亦是解決政府采購糾紛的基本要求。如前述所言，財政部門既是政府采購活動的監管主體，同時又是項目審核主體，存在角色混同導致獨立性不強的問題。因此，成立具有獨立法人主體資格第三方行政裁決中心，設置獨立的行政裁決程序，確有必要。
確定訴訟為政府采購行政裁決的唯一救濟途徑。《中華人民共和國政府采購法》第五十八條規定，投訴人對政府采購監督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。現行政府采購投訴處理將行政復議作為救濟途徑之一，筆者認為，在政府采購行政裁決改革中，對此應有所改變。因行政裁決與行政復議同為行政行為糾紛的解決方式，但行政裁決往往更追求高效的價值和功能，盡可能在短時間內將雙方的糾紛定分止爭。倘若再將行政復議作為政府采購爭議解決的救濟途徑之一，則將導致政府采購雙方當事人的糾紛解決周期拉長。因此，在政府采購行政裁決改革制度下，可以考慮將訴訟作為政府采購行政裁決的唯一救濟途徑，即當事人對行政裁決書不服的只能提起行政訴訟，不再經過行政復議程序。
引入專業律師服務提供全過程法律支持。政府采購行政裁決將整個案件處理過程分為受理、調查、調解、審理、決定5個環節，其中受理、調查、決定是必經程序，調解和審理是非必經程序，根據行政裁決申請人的意愿選擇調解或者審理程序，過程較為復雜、專業性較強。同時，行政裁決作為改革試點事項，在法律上的定性目前尚處于空白，關于其準司法性或行政執法的屬性，理論界尚存爭議。對裁決機構組成人員的要求較高，亟需專業人士的參與。政府采購專業律師以扎實的理論知識、縝密的邏輯思維可以為行政裁決提供優質的服務。
（作者單位：孔祥林，廣東卓建律師事務所；黃絢，深圳市光明區公共資源交易中心）
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