采購文件負面清單知多少
2019年04月16日 10:55 來源：中國政府采購報 【打印】 
編者按：近兩年，我國很多省市都出臺了針對采購文件編制的“負面清單”，這一舉措在引發關注的同時，對進一步規范采購文件編制、減少質疑投訴、構建陽光的政府采購環境等方面具有重要意義。那么，哪些條款不應寫入采購文件？負面清單出臺的依據何在？業界存有不同程度的疑問。對此，本報記者對相關內容進行了梳理，并刊出“聚焦采購文件負面清單”專題，希望給業界人士一些借鑒。
采購文件負面清單知多少
——盤點部分省市采購文件負面清單
■ 本報記者 楊文君
規范是采購文件的準繩，陽光是采購文件的生命。負面清單為政府采購文件的制定劃出了“警戒線”，守護了采購文件的公正性。
百花齊放，負面清單在路上
春和景明，百花盛開。我國各地出臺的政府采購文件負面清單也呈現出一派“絢爛多姿”的景象。
據記者統計，福建、青海、湖北、黑龍江、陜西、山西和寧夏七個省份先后出臺了政府采購文件負面清單，其中，福建早在2016年5月就發布了相關文件，而其他省份的制定時間則主要集中在近兩年。
除了《某省政府采購負面清單》這樣的“名字”外，青海發布的是《青海省政府采購文件禁止條款清單》，福建的則是《福建省財政廳關于加強政府采購招標文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》。據了解，青海和福建制定的這兩個文件并不屬于完全意義上的負面清單。青海將禁止性條款分為強制性和參考性禁止條款兩類，福建則分為了強制性、參考性和指導性三類，具有一定的指導意義，并不是完全的禁止性行為清單。外在形式不盡相同，制定主體也略有差異。湖北是由其政府采購中心（執行部門）研究制定的，而其他省份則是由財政廳（監管部門）發布的。
省級層面在行動，市級單位也不甘落后。安徽省合肥市、浙江省麗水市、山東省的青島市和滕州市，湖南省株洲市、廣東省的廣州市和佛山市以及深圳等地也開始逐步試點。
但業界也傳來這樣的聲音：“為什么他們不制定省級層面的政府采購文件負面清單？”一位網友在“廣東省人民政府網”上就這樣留言到：“對于黑龍江推行的負面清單規范政府采購，我省是否推行？還是有另外的舉措？”該省財政廳的回復如下：目前財政部尚未研究和制定政府采購負面清單，也未明確要求各地財政部門制定相關負面清單。在實際工作中，廣東省一直嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等有關法律法規中的禁止性條款執行，及時規范和糾正采購當事人的不當行為。同時，廣東省也在積極探索研究政府采購負面清單工作，如目前省教育廳正結合本部門、本行業在政府采購活動中的共性問題，研究制定教育系統政府采購負面清單。下一步，省財政廳將按照財政部部署并結合本省教育系統政府采購負面清單試點經驗情況，繼續探索研究政府采購負面清單相關工作。
據悉，廣東省教育廳于2017年11月發布了《廣東省教育廳關于省直教育系統政府采購的負面清單》。另外，像江西省雖未正式出臺省級層面的政府采購文件負面清單，但是其有專門針對某一行業的。比如江西省計算機用戶協會于2017年9月頒布了《江西省電子信息行業政府采購招投標負面清單（信息系統工程類）指導意見（征求意見稿）》。
一絲不茍，四類內容備受關注
一張清單映襯采購初心，四類內容折射采購精神。資格條件、商務條款、采購需求和評審方法及標準四類內容成為采購文件負面清單的聚焦點。
縱觀各地的負面清單，在資格條件方面，“限定供應商的所有制形式、組織形式或者所在地” “限定特定行政區域或者特定行業的業績、獎項，設定特定金額的業績或對代理商提出業績要求”“設定與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或與合同履行無關的資格條件”被列為前三甲，同時，“設置注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件”“限定營業執照經營范圍內的具體名稱或設置經營年限等限制條款”“要求供應商從業經驗達到一定年限”等都是被禁止的高頻詞。
當被問及上述內容是如何篩選出來時，有業界人士告訴記者，一方面，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十條明確規定了采購人或采購代理機構不得對供應商實行的差別待遇或歧視待遇情形，如非法限定供應商的所有制形式等等，根據法律法規的約束，設置了上述內容。另一方面，有些條款是為了落實促進中小企業發展政策。以限制從業經驗為例，和大型企業相比，中小企業較難獲得政府采購合同，如果再對他們的從業經驗加以要求，那么能參與政府采購的中小企業就會更少。
關于商務條款，被多次提到的是關于售后服務方面的相關禁止性規定，如，“要求投標人提供售后服務承諾不符合國家強制標準或行業標準”“售后服務要求明顯不合理或指向特定廠商”“售后服務要求與采購項目無關或超出服務范圍”“售后服務要求與采購項目無關或超出服務范圍”等。
對于采購需求，一些涉嫌傾向性和排他性的條款被再次“禁言”，如，“將供應商的所在地作為實質性要求”“指定特定的專利、商標、品牌、供應商或設定的技術、服務等要求指向特定供應商、特定產品”“將特定行政區域或者特定行業的業績、獎項，特定金額的業績或代理商的業績作為實質性要求”。另被重點“監控”的還有：“將國家、地方行政機關頒布的法規、規范性文件中未強制要求使用的認證作為對標的物的實質性要求”“將國務院已明令取消的從業人員職業資格許可和認定事項作為中標（成交）條件的”“未落實政府采購政策”“要求在評審結束后通過對樣品進行檢測、對供應商進行考察等方式改變評審結果”“未明確采購對象的驗收標準”“要求提供贈品、回扣或者與采購無關的其他商品、服務”等也被強調禁止。與此同時，湖北、青海、福建等地還對“★”號條款作出了明確規定。如，湖北省的政府采購負面清單就提出，“對不允許偏離的實質性要求和條件，在采購文件中未規定或未以‘★’號等醒目方式標明的”應被禁止。
“采購需求中的一些禁用條款，為實踐中經常出現的以不合理條件對供應商實行差別或歧視待遇的行為劃出了‘紅線’。”上海百通項目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍表示,在政府采購活動中，采購人或采購代理機構應當合理設置采購需求,如果采購人事先已有“意中人”，或者出于維護地方利益、團體利益的需要，則往往會利用其主導采購交易活動的優勢和便利，在編制采購需求時設置一些傾向性條件和要求，以達到讓自己中意的供應商中標或成交的目的。這類違法行為較為常見的表現就是按照某一（或某些）特定供應商的具體情況“量體裁衣”，設置與采購項目實際需要不相符合的條件，設置與項目合同履行無關的不合理要求，設置排他性要求以降低競爭程度等。
“事實上，上述‘禁用’的采購需求內容很多都是在信訪舉報或質疑投訴中出現過的，甚至有些事項的發生頻率還比較高。”西部某省的政府采購從業人員告訴記者，比如，有些代理機構曾把“計算機系統集成”這項國家已發文取消的資質作為采購需求，這顯然不合理。
在評審方法及評審標準方面，兩種情形被重點關注。價格問題“首當其沖”，如多地規定，“技術、服務等標準統一的貨物和服務項目不采用最低評標價法”“價格分所占比重不符合相關規定”“設置最低限價”等是不得出現在采購文件中的。除此之外，非量化評審標準也被禁止進入采購文件，如，“以知名、一線、同檔次，或好、較好、一般等非量化指標或標準作為評分標準的”“評分標準中的分值設置與評審因素的量化指標不對應”等等。
上述西部某省的政府采購從業人員進一步指出，關于負面清單中評審方法和評審因素的內容，其主要還是依據政府采購相關法律法規，另外還出于采購實踐和評審專家權利兩方面考量。比如，“在評審中不得設置最低限價”這項條款，87號令對此是明文規定的，但從實踐來講，采購預算和采購執行之間往往存在時間差，如果采購對象的市價變得更低了，提前設置的最低限價很可能高于市價，這不利于財政資金的優化配置。再以非量化指標為例，實踐中評審專家評審的自由度往往過大，如果評審標準里都是一些“優良中差”的非量化指標，這就不利于實現公平公正的評審結果。
“政府采購文件負面清單主要源于三方面考慮，即，政府采購法律法規中的禁止性規定、質疑投訴反映和實踐積累的問題，以及中央關于清理區域性保護措施、妨礙公平競爭行為的精神和要求。”福建省的一位政府采購業內人士總結到。
剛健中正，法律依據彰顯權威
三尺之律，繩四海之人。所有出臺政府采購文件負面清單的省市都在通知中開宗明義地講到，其是依據《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）。另外，“細心”之處還見于，湖北、黑龍江、陜西、山西等地針對每一項禁止性條款都單獨列出了法律“憑據”。
記者整理發現，各地政府采購文件負面清單的法律依據主要包括三個層級。第一“梯隊”是國家層面的《國家職業資格目錄清單》《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》等。第二“梯隊”是部門規章，如，《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）、《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定》（國家工商局令第41號）等，第三個層面的則包括財政部的規范性文件，像《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》《財政部 司法部關于政府采購支持監獄企業發展有關問題的通知》《財政部 民政部 中國殘疾人聯合會關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》《財政部關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》《政府采購進口產品管理辦法》等等。
為了防止負面清單“水土不服”，湖北出臺的政府采購文件負面清單還依據了一些當地的規章制度，如，《湖北省〈黨政機關厲行節約反對浪費條例〉實施辦法》《湖北省行政事業單位通用辦公設備及家具配置標準》（鄂財績發[2017]4號）等。
延伸閱讀
《青海省政府采購文件禁止條款清單》指出，禁止性條款分為強制性和參考性禁止條款兩類。強制性禁止條款是指，政府采購文件中包含強制性禁止的明顯具有歧視性和傾向性特征的關鍵詞或內容，應當予以修正，采購活動才能繼續開展。參考性禁止條款是指，政府采購文件包含參考性禁止的具有歧視性或傾向性因素的關鍵詞或內容，應當予以修正或者做出說明，采購活動才能繼續開展。
《福建省財政廳關于加強政府采購招標文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》規定，強制性禁止條款是指，政府采購文件中包含強制性禁止的明顯具有歧視性或傾向性特征的關鍵詞或內容，應當予以修正，采購活動才能繼續開展。參考性禁止條款是指，政府采購招標文件中包含具有一定歧視性或傾向性因素的關鍵詞或內容，應當予以修正或者作出說明，采購業務才能繼續開展。指導性禁止條款是指，政府采購招標文件中包含可能涉及歧視性或傾向性的條款，須由評標委員會在評標過程中進行論證和判定。
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