找準評審專家的“坐標”
2023年06月02日 10:02 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 歐雨祥
評審是政府采購過程中較為重要的一環，評審結果是參與政府采購具體項目評審的專家在嚴格按照采購文件規定的評審程序、評審方法和評審標準進行獨立評審后，為采購人選取提供工程、貨物和服務供應商的法定依據。雖然政府采購評審活動開展多年了，但目前較少有人提出這些方面的問題：評審專家在政府采購中到底處于什么樣的法律地位？與采購人是什么樣的法律關系？在評審中應履行什么樣的職責義務？應為采購人完成哪些工作任務？
筆者之所以提出上述問題來探討，是因為確立了政府采購評審專家的法律地位和職責義務范圍，更有利于評審專家正確地行使自己的職權，認真地履行自己的職責義務，自覺地承擔起自己的法律責任，更好地服務于政采人，貫徹落實國家的經濟和社會發展政策目標。
評審專家的法律地位
現有政府采購法律法規涉及政府采購評審專家法律地位的有關規定如下。
政府采購法第十二條規定：在政府采購活動中，采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關人員與其他供應商有利害關系的，可以申請其回避。前款所稱相關人員，包括招標采購中評標委員會的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢價采購中詢價小組的組成人員等。這里將評審專家的法律地位確定為“相關人員”的范疇。
《政府采購評審專家管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條第一款規定，本辦法所稱評審專家，是指經省級以上人民政府財政部門選聘，以獨立身份參加政府采購評審，納入評審專家庫管理的人員。《辦法》第三條規定，評審專家實行統一標準、管用分離、隨機抽取的管理原則。《辦法》第四條規定，財政部負責制定全國統一的評審專家專業分類標準和評審專家庫建設標準，建設管理國家評審專家庫。省級人民政府財政部門負責建設本地區評審專家庫并實行動態管理，與國家評審專家庫互聯互通、資源共享。各級人民政府財政部門依法履行對評審專家的監督管理職責。這里講到評審專家庫人員的選聘、管理，認定評審專家的法律地位是“納入評審專家庫管理的人員”。
上述政府采購法律法規提到了政府采購評審專家是參與政府采購活動的“相關人員”或者“人員”，并沒有明確政府采購評審專家在政府采購活動中的法律地位，更沒有明確評審專家在政府采購活動中的職責和義務，使得評審專家在政府采購活動中的地位不十分精準。既然政府采購評審環節如此重要，要建立專門的評審專家庫，采購人必須要從專家庫中抽取專家組成評審委員會評標，卻沒有給予評審專家一個恰當的法律地位。
評審專家在政府采購活動中到底是什么身份？筆者認為，評審專家應屬于第三方中介機構的“公證人員”，是接受采購人的委托參與政府采購評審活動的專業鑒證人員。這個中介機構的評審專家身份有著雙重性。一是由財政部門通過公開選聘方式組建的（財政部門負責組建和管理，采購人擁有使用權，實行管用分離），納入專家庫管理的專業人員，協助財政部門起監督作用（代行財政部門行使對采購人和采購代理機構的部分監督職責）；采購評審專家獨立地行使職權，并對自己的行為負責，同時還要接受行政機關——財政部門的監督和管理。二是通過隨機抽取方式，接受采購人或采購代理機構的委托，為采購人辦理政府采購評審事項，采購人為其勞務支付評審報酬和必要的差旅費；評審專家在被抽取辦理每項采購事項的評審中獨立行使評審權，并監督采購人對國家經濟和社會發展政策目標的落實情況，不被采購人左右，處于獨立地位。
由此，筆者建議，在今后的政府采購法律法規修訂過程中，應明確政府采購評審專家的法律地位。建議表述為：政府采購評審專家，是指經省級以上人民政府財政部門選聘、納入評審專家庫管理的，采取隨機抽取方式接受采購人委托，以獨立身份參加政府采購評審活動的中介機構鑒證人員。
采購人與評審專家的關系
筆者認為，采購人與評審專家的關系，應是委托與被委托的關系。評審專家接受采購人的委托參與每個采購項目的評審活動，對參與評審的項目承擔相應的法律責任。但這種委托關系的建立又有其特殊性，雙方并沒有簽定委托協議，而是事實形成的委托，即一經采購人或采購代理機構從采購專家庫抽取，評審專家回應參與采購項目評審，這種委托關系就立即形成（抽取短信通知、評審簽到表、承諾書即為憑證），直到該項目評審活動結束。同時，這種委托還是雙重委托，既接受采購人的委托，為其辦理采購評審事務，又同時協助財政部門發揮監督作用。
有關政府采購法律法規已經將政府采購評審專家的雙重委托關系表述得十分清楚，且至少說明了五點內容：
一是采購評審由采購人或者采購代理機構負責組織，采購人或采購代理機構是組織評審活動的責任主體。
二是評審委員會的組成人員由采購人代表和抽取的評審專家構成。
三是評審專家必須按照采購人的委托依照采購文件規定的評審程序、方法和標準進行，獨立地完成評審工作任務。
四是在評審專家發現采購文件內容違反國家有關強制性規定或者采購文件存在歧義、重大缺陷導致評審工作無法進行時，應當停止評審并向采購人或者采購代理機構書面說明情況。
五是切實貫徹落實國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。如，有關部門曝光多起案例，涉及在采購項目中將資格審查交由評標委員會進行、節能環保產品數據核對不細、面向中小企業政策不落實、代理機構未能依法按程序組織評審等問題，都與評審專家有關，同時，與采購人存在主體責任認識不到位、對法律法規掌握不全面、過度依賴評審專家有關。
評審專家應履行的職責義務
政府采購評審專家履行的職責義務應包括采購項目的前期專家論證（咨詢）和參與每個采購項目評標兩個方面。現行政府采購法律法規文件數量較多、體系龐大，依據政策一一對照，評審難度不小。若對應職責義務不清，不僅不利于采購評審專家依法依規評審，而且也不便于對采購評審專家進行履職評價。因此，要聚焦評審專家管理重點環節，應不斷完善專家評審制度，明確評審專家權責，規范評審專家行為，加強評審現場規范與監督，從而保證政府采購評審活動的合規、公平、公正。
專家咨詢和論證。在目前的政府采購法律體系中，很多采購環節都需要進行專家論證，例如單一來源采購方式論證、進口產品采購論證、公開招標轉其他非招標采購方式論證、采購需求論證、采購文件論證等。各類論證的內容、側重點有所不同。比如：單一來源采購方式的論證主要圍繞采購的唯一性出具論證意見，從而論證項目是否適用單一來源采購方式；進口產品論證則是圍繞采購進口產品的必要性進行論證；公開招標轉競爭性談判論證，則需要對采購文件是否存在不合理條款進行論證；采購文件論證則需要論證是否存在以不合理條件對供應商實行差別或者岐視待遇、是否落實了國家的經濟和社會發展政策，幫助采購人熟悉和掌握相關政策法規。
關于這些方面對采購評審專家的規定，相關專業知識和要求都是采購人或代理機構不十分清楚的，需要借助評審專家的力量來解決，但評審專家也只能憑著自己平時所積累的知識和經驗來判斷。
參與采購項目評價。這是評審專家最主要的工作任務，即：采購人或者采購代理機構從省級以上財政部門設立的政府采購評審專家庫中，通過隨機方式抽取評審專家組成評標委員會，評標委員會按照招標文件規定的評標方法和標準，對資格性審查和符合性審查合格的投標文件進行商務和技術評估，綜合比較與評價，編寫評標報告，向采購人或者代理機構推薦中標候選人。
由于法定職責義務不明，在評審活動中，專家僅靠品德標準來約束、引導自己，要達到科學嚴謹的評審行為準則缺乏內生動力，存在以獲取勞務報酬為目的，對評審工作的責任心不夠，沒有履職盡責的現象。比如，有的專家對招標文件不仔細研讀，根據投標文件的精細程度、標書厚薄、獲獎證明等主觀打分；有的評審專家為早點完成評審任務，不仔細審查投標文件，不仔細辨別投標文件中的證明材料、證書真偽、頒發時限等，導致評審過程出錯而被投訴，影響采購項目進程甚至中標結果；還有的評審專家為了多收專家評審費，在評標中故意拖延時間，導致評審超時，信息泄密，給采購項目帶來了不確定因素和風險。
關于評審專家應履行的權責義務內容，目前沒有集中在一個法律法規中作出十分明確的規定，而是分散在幾個不同的法律法規中，并且不同的采購方式要求也不一致，需要評審專家去認真學習和把握，綜合歸納出來。建議在有關制度中增設專章，將政府采購評審專家一般應當履行的職責、義務，以及禁止行為進行集中、明確、系統的規定，并讓專家熟練掌握。
如何用好管好評審專家，以及規范評審專家的評審行為，已經成為政府采購改革的重要課題。評審專家參與到政府采購評審環節中，既是制度安排，更是當前深化政府采購制度改革的重要著力點。
政府采購評審專家體系龐雜，涉及行業多，來源眾多分類細，是不可控也不允許控制的人為因素，是政府采購活動的關鍵一環。健全政府采購行業自律機制，制定行業公約、規范標準、職業道德準則，加強行業自律管理，提高評審專家的職業操守和職業道德，促進行業規范發展，勢在必行。
（作者系湖南省政府采購評審專家庫成員）
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