《條例》如何體現(xiàn)全流程信息公開(kāi)
2015年06月30日 09:50 來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】
隨著財(cái)政作為“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”定位的提出，預(yù)算公開(kāi)乃至財(cái)政透明改革貫穿公共財(cái)政改革中，政府采購(gòu)作為財(cái)政支出管理改革的重要內(nèi)容之一，必然與這一改革趨勢(shì)相吻合。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）用諸多筆墨對(duì)政府采購(gòu)公開(kāi)透明作了規(guī)定，既呼應(yīng)了新修訂的預(yù)算法，將預(yù)算公開(kāi)從文本公開(kāi)推向預(yù)算執(zhí)行過(guò)程公開(kāi)，又詳解了政府采購(gòu)法中的公開(kāi)透明原則，體現(xiàn)了政府采購(gòu)全流程信息公開(kāi)的目標(biāo)導(dǎo)向，對(duì)政府采購(gòu)規(guī)范運(yùn)行提出了更高要求。
1、13項(xiàng)條款涉及信息公開(kāi)
《條例》全文共九章七十九條，有13條內(nèi)容涉及政府采購(gòu)公開(kāi)。其中，第八條、第三十條、第三十八條、第四十三條、第四十五條、第五十條、第五十八條共7個(gè)條款中用“發(fā)布、公開(kāi)、公示、公告、通報(bào)”等字眼明確列示了政府采購(gòu)應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容；第六十三條、第七十二條、第七十三條共3個(gè)條款中提出要加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專(zhuān)家的監(jiān)督管理，以及對(duì)供應(yīng)商違規(guī)行為的責(zé)任追究，將其不良行為列入“不良行為記錄名單”，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，這實(shí)際上也是政府采購(gòu)信息公開(kāi)的重要內(nèi)容；第六十七條、第六十八條共2個(gè)條款中分別對(duì)供應(yīng)商“未按照規(guī)定公告政府采購(gòu)合同”、采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息”的情況提出要追究一定的法律責(zé)任，從而確保相關(guān)信息公開(kāi)得以履行。此外，第六十條規(guī)定，除按政府采購(gòu)法中規(guī)定的事項(xiàng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核外，還增加了需考核的六項(xiàng)內(nèi)容，而按政府采購(gòu)法規(guī)定，這種考核結(jié)果應(yīng)定期如實(shí)公布，據(jù)此可以推定，《條例》擴(kuò)大了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開(kāi)的內(nèi)容，從而在實(shí)質(zhì)上擴(kuò)展了政府采購(gòu)信息公開(kāi)的內(nèi)容。
2、與預(yù)算法頂層設(shè)計(jì)相呼應(yīng)
在當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的財(cái)政基本法的背景下，預(yù)算法從某種程度上擔(dān)當(dāng)了財(cái)政基本法的重任。2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的新預(yù)算法，將“政府采購(gòu)”寫(xiě)入其中，并在兩項(xiàng)法律條款中對(duì)政府采購(gòu)公開(kāi)作了規(guī)定。一是從總體上對(duì)政府采購(gòu)公開(kāi)作出要求，即規(guī)定“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)”（第十四條），二是規(guī)定了對(duì)未履行公開(kāi)的責(zé)任追究，即“未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開(kāi)和說(shuō)明的”，責(zé)令各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)改正，并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任（第九十二條）。
在這里，“政府采購(gòu)的情況”是一個(gè)非常寬泛的概念，因此預(yù)算法第十四條的規(guī)定可謂對(duì)政府采購(gòu)提出了“全公開(kāi)”的終極目標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)法律責(zé)任條款，對(duì)未及時(shí)公開(kāi)的情況規(guī)定要“責(zé)令改正”“追究行政責(zé)任”。而《條例》既對(duì)政府采購(gòu)公開(kāi)的概念范疇進(jìn)行了規(guī)定，也對(duì)政府采購(gòu)公開(kāi)的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，較好地呼應(yīng)了預(yù)算法條款。
3、大幅拓展了公開(kāi)的內(nèi)容
（一）“全流程公開(kāi)透明”理念
政府采購(gòu)法作為《條例》的母法，已在其第七條、第八條、第十一條、第六十三條、第六十六條分別規(guī)定政府采購(gòu)應(yīng)公開(kāi)的內(nèi)容，包括集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)信息、項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)結(jié)果、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果5項(xiàng)。
《條例》進(jìn)一步列示了政府采購(gòu)應(yīng)該公開(kāi)的內(nèi)容，涵蓋“項(xiàng)目信息”的發(fā)布、“項(xiàng)目預(yù)算金額”的公開(kāi)、“供應(yīng)商唯一”情況下“采購(gòu)項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱(chēng)”的公示、“中標(biāo)、成交結(jié)果”（包括采購(gòu)文件）的公告、“公共服務(wù)項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”的公告、“采購(gòu)合同”的公告、“投訴處理決定”的公告以及將不良行為記錄名單納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)。可以說(shuō)，《條例》的出臺(tái)，大幅推進(jìn)了政府采購(gòu)全流程公開(kāi)透明。
因此，從政府采購(gòu)法和《條例》兩方面看，截至目前，政府采購(gòu)公開(kāi)的內(nèi)容至少包括兩大類(lèi)：采購(gòu)過(guò)程信息和采購(gòu)管理信息。其中，采購(gòu)過(guò)程信息包括項(xiàng)目信息、項(xiàng)目預(yù)算金額、項(xiàng)目采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同、（公共服務(wù)項(xiàng)目）驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，采購(gòu)管理信息包括集中采購(gòu)目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果、不良行為記錄名單、投訴處理決定。
（二）“供應(yīng)商唯一”情況的公示
《條例》將政府采購(gòu)法第十一條中的“政府采購(gòu)信息”具體為政府采購(gòu)“項(xiàng)目信息”，使其更加明確、可操作性更強(qiáng)。同時(shí)，《條例》第三十八條對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式的項(xiàng)目信息公開(kāi)作出特別規(guī)定，“達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，符合政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)規(guī)定情形，只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)項(xiàng)目信息和唯一供應(yīng)商名稱(chēng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公示，公示期不得少于5個(gè)工作日”。這一規(guī)定，結(jié)合后續(xù)的采購(gòu)合同公開(kāi)，使符合這一條件的單一來(lái)源采購(gòu)?fù)耆糜诠姷谋O(jiān)督之下，確保“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)”合法合理。
（三）采購(gòu)文件隨采購(gòu)結(jié)果公告
對(duì)于“采購(gòu)結(jié)果”信息，《條例》第四十三條規(guī)定，“招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告”。這實(shí)際上要求將公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)四種采購(gòu)方式中的“采購(gòu)文件”與中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告，從而使中標(biāo)、成交結(jié)果不是孤立地呈現(xiàn)，而是能夠讓監(jiān)督者對(duì)比采購(gòu)需求和采購(gòu)結(jié)果，結(jié)合其他采購(gòu)信息的公開(kāi)，看清整個(gè)采購(gòu)的過(guò)程，從全過(guò)程推斷中標(biāo)、成交結(jié)果是否合理，更加有利于各方監(jiān)督。
另外，這一規(guī)定也將采購(gòu)文件標(biāo)準(zhǔn)化改革提上了日程。否則，采購(gòu)文件五花八門(mén)，不利于監(jiān)督者快速搜尋信息，不利于監(jiān)督效率的提高。
（四）采購(gòu)結(jié)果信息內(nèi)容更加豐富
《條例》第四十三條規(guī)定，“中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、地址、聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱(chēng)和項(xiàng)目編號(hào)，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱(chēng)、地址和中標(biāo)或者成交金額，主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱(chēng)、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求以及評(píng)審專(zhuān)家名單”。詳實(shí)的中標(biāo)、成交結(jié)果公告，有利于提升采購(gòu)執(zhí)行的規(guī)范性、采購(gòu)監(jiān)督的有效性。尤其是評(píng)審專(zhuān)家名單的公布，將有利于加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專(zhuān)家履職的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。
（五）政府采購(gòu)合同公告
《條例》第五十條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自政府采購(gòu)合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購(gòu)合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告，但政府采購(gòu)合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。”政府采購(gòu)法第四十七條僅規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)合同自簽訂之日起7個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)和有關(guān)部門(mén)備案。《條例》在備案前加了一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要求對(duì)政府采購(gòu)合同進(jìn)行公告。這一條款能夠有效避免采購(gòu)人與供應(yīng)商之間可能出現(xiàn)的簽訂合同的隨意性，同時(shí)保證了以法律文本的形式向全社會(huì)公開(kāi)采購(gòu)資金的最終去向。
同樣，這一規(guī)定也將推進(jìn)政府采購(gòu)合同文本標(biāo)準(zhǔn)化改革，這在《條例》第四十七條中有規(guī)定，“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本。”
（六）公共服務(wù)項(xiàng)目“驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”公告
《條例》第二條明確，“政府采購(gòu)法第二條所稱(chēng)服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)”，這有效地銜接了政府采購(gòu)與目前正在推行的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目，《條例》第四十五條規(guī)定，“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見(jiàn)，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告”，與《條例》第十五條中提及的“政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購(gòu)需求征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)”相呼應(yīng)。因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目與社會(huì)公眾密切相關(guān)，提出確定需求要征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，驗(yàn)收要吸收服務(wù)對(duì)象的意見(jiàn)，并將驗(yàn)收結(jié)果及時(shí)公開(kāi)，一方面將“參與式預(yù)算”執(zhí)行推向深入，另一方面，也強(qiáng)化了基于需求方的公共服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建。
4、強(qiáng)化“未公開(kāi)”的責(zé)任追究機(jī)制
為確保政府采購(gòu)公開(kāi)透明的貫徹執(zhí)行，需在法律條文中明確相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。政府采購(gòu)法第七十五條規(guī)定，采購(gòu)人未依法公布政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)結(jié)果的，責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員依法給予處分。這與該法第六十三條要求的需將采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和采購(gòu)結(jié)果公開(kāi)相呼應(yīng)。政府采購(gòu)法第八十二條規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)的考核，有虛假陳述，隱瞞真實(shí)情況的，或者不作定期考核和公布考核結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，由其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的人員依法給予行政處分。
《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)“未公開(kāi)”的追責(zé)。第六十七條規(guī)定，“采購(gòu)人有下列情形之一的，由財(cái)政部門(mén)責(zé)令限期改正，給予警告，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分，并予以通報(bào)：……（七）未按照規(guī)定公告政府采購(gòu)合同；……”而第六十八條規(guī)定，“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，依照政府采購(gòu)法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任：……（二）未依法在指定的媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息；……”
可見(jiàn)，《條例》在政府采購(gòu)法對(duì)“未公開(kāi)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)”“未公開(kāi)采購(gòu)結(jié)果”“未公布對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果”等責(zé)任追究的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化了“未公告政府采購(gòu)合同”“未發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息”的責(zé)任追究機(jī)制。實(shí)際上，《條例》對(duì)政府采購(gòu)法作了補(bǔ)充，從而建立了確保從采購(gòu)項(xiàng)目信息發(fā)布、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、代理機(jī)構(gòu)考核結(jié)果公開(kāi)、采購(gòu)結(jié)果公開(kāi)到采購(gòu)合同公開(kāi)的全流程的“未公開(kāi)”責(zé)任追究機(jī)制，這必將對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為起到重要的規(guī)范約束作用。
5、規(guī)范、統(tǒng)一信息公開(kāi)的途徑
《條例》規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息、“供應(yīng)商唯一”情況下單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱(chēng)、中標(biāo)、成交結(jié)果以及政府采購(gòu)合同，均需在“省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體”上發(fā)布、公示或公告。同時(shí)規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)指定的媒體”上發(fā)布。而政府采購(gòu)法第十一條僅規(guī)定，“政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布”，并未規(guī)定媒體的級(jí)別，使得實(shí)際中采購(gòu)信息的發(fā)布級(jí)別不高、傳播范圍不廣、管理較混亂，影響了采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性及“物有所值”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
為保證信息公開(kāi)的效果和及時(shí)性，《條例》對(duì)一些信息公開(kāi)的時(shí)限作出了規(guī)定。如，對(duì)“供應(yīng)商唯一”情況下單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目信息和供應(yīng)商名稱(chēng)的公示期，要求不得少于5個(gè)工作日；中標(biāo)、成交結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)公告；采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自政府采購(gòu)合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購(gòu)合同在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)指定的媒體上公告。
（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院姜愛(ài)華）