徐煥東：為政采注入靈魂性內(nèi)容
2015年06月30日 09:30 來源：中國政府采購報(bào) 【打印】
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東
可以說，《條例》最大的突破之一，就是非常明確、非常到位地提出了采購需求的內(nèi)容，
使政府采購工作具備了實(shí)質(zhì)性的、靈魂性的內(nèi)容。
《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，是對政府采購法相關(guān)規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化、明確和充實(shí)完善，對提高政府采購工作的質(zhì)量和效率、促進(jìn)政府采購科學(xué)管理，具有十分重要的意義。
一、增加采購需求管理，保障政府采購科學(xué)化從源頭開始
近幾年來，政府采購領(lǐng)域頻繁曝出的“天價(jià)采購”“豪華采購”等問題，讓社會不同方面頗有微詞。實(shí)際上，這些問題在很大程度上與過去對政府采購需求管理不足相關(guān)。政府采購法規(guī)定，實(shí)行部門預(yù)算的單位，需要編制政府采購預(yù)算，其本意是根據(jù)需求編制預(yù)算，同時(shí)也應(yīng)該有需求管理。但是法律層面卻沒有明確采購需求管理問題，沒有具體的采購需求說明、論證等要求，也沒這方面的責(zé)任規(guī)定。由于這些原因，導(dǎo)致本該采購的東西沒有采購，不能有效保障政府履行公共職責(zé)的需求，而本來不需要或不需要太多、過于奢侈的東西卻大量采購。
政府為什么采購？首先就是為了滿足某種需要，就是“物有所需”。保障必要的需求，是政府采購的原因和條件。因此，恰當(dāng)?shù)亍⒁员M可能低的成本和代價(jià)，獲得政府履行公共職責(zé)的貨物、工程和服務(wù)，既是采購科學(xué)化的根本目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)，也是檢驗(yàn)政府采購是否科學(xué)合理的基本標(biāo)準(zhǔn)。不從采購需求出發(fā)、不能恰當(dāng)滿足需求的采購，一定不會是成功的采購。
可以說，《條例》最大的突破之一，就是非常明確、非常到位地提出了采購需求的內(nèi)容，使政府采購工作具備了實(shí)質(zhì)性的、靈魂性的內(nèi)容。《條例》從不同角度，在多處提及采購需求：
第一，采購需求成為采購的重要目標(biāo)和依據(jù)。《條例》第十一條要求采購人做好采購準(zhǔn)備工作，特別是要科學(xué)合理地確定采購需求，這是一種明確的目標(biāo)定位，表明采購就要符合需要。第十五條規(guī)定采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策、采購預(yù)算、采購需求編制采購文件，這就使采購需求成為編制采購文件的重要依據(jù)，突出以滿足需求為主的原則。
第二，明確規(guī)定采購需求的合法性和正當(dāng)性，且不能在需求確立環(huán)節(jié)出現(xiàn)排他性內(nèi)容。《條例》第十五條規(guī)定采購需求應(yīng)當(dāng)符合國家法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求，表明采購人提出采購需求，還必須遵循法律法規(guī)和政策要求，采購需求說明中不能有歧視性和排他性內(nèi)容，避免實(shí)際操作中大量出現(xiàn)不當(dāng)采購需求，影響政府采購的政策功能和公平、公正目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。《條例》第二十條則更加明確地規(guī)定“采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”是排他性內(nèi)容。
第三，特定項(xiàng)目確定采購需求應(yīng)當(dāng)聽取社會公眾的意見，以更加體現(xiàn)公眾的意志和增加公眾參與程度。《條例》第十五條“政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見”的規(guī)定，表明采購需求不單是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)面臨的問題，而且涉及社會公共服務(wù)等內(nèi)容，必須聽取社會公眾的意見，讓社會公眾參與，這是遵循“納稅人意愿”的要求。
第四，采購需求要完整、明確。《條例》第十五條“除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確”的規(guī)定，表明采購需求不能模棱兩可，而是要定位明確、清楚明白。《條例》第十三條明確要求采購代理機(jī)構(gòu)要提高確定采購需求的水平。實(shí)際上，采購實(shí)施過程中，需求定位和闡述越完整、明確、準(zhǔn)確，越有利于實(shí)現(xiàn)采購的目標(biāo)。采購需求完整、明確是采購成功的重要前提，也為采購結(jié)果的評價(jià)提供了方便。為了采購需求能夠完整、明確，《條例》還規(guī)定“必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見”，這在技術(shù)上增加了可靠性，通過征求意見也有利于排除政府采購的排他性內(nèi)容。
第五，將有效實(shí)施政策功能與采購需求相關(guān)聯(lián)。《條例》第六條要求政府采購要實(shí)現(xiàn)政策功能目標(biāo)，其中一項(xiàng)內(nèi)容是“通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)”，即通過采購需求的說明和論證，實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。
采購需求管理應(yīng)該包括采購人需求提出、需求說明、需求論證、需求控制、需求確立等多個(gè)層面。需求說明既要清楚明確，又不能包含歧視、排他性內(nèi)容；需求論證是要對需求進(jìn)行分析，通過規(guī)范的需求論證程序、需求管理方式，既確保采購人履行公共職責(zé)所必需的功能需求，又要不斷剔除多余、過剩和不必要的功能，避免不必要的公共支出，促進(jìn)清廉政府建設(shè)，使需求管理成為實(shí)現(xiàn)政府采購科學(xué)化的源頭和基礎(chǔ)。需求確立重點(diǎn)是明確確立需求的主體及其享有的權(quán)利和承擔(dān)的責(zé)任，保障需求確立具有嚴(yán)肅性。
二、提高政府采購的透明度，保障政府采購公開、透明
政府采購被稱為“陽光采購”，人們常說陽光是最好的防腐劑，政府采購的全過程，都應(yīng)該在公開、透明的環(huán)境中進(jìn)行。實(shí)際上，對于政府采購而言，反腐需要透明度，提高采購質(zhì)量和效率需要透明度，提高采購與供應(yīng)對接的程度需要透明度，潛在供應(yīng)商、社會公眾參與和監(jiān)督政府采購也需要透明度。因此，公開、透明是政府采購科學(xué)、合理的最根本保證。
然而，在實(shí)際操作中，一些采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商通過隱瞞政府采購信息、改變采購方式、不按采購文件確定事項(xiàng)簽訂采購合同等手段，達(dá)到虛假采購或者讓內(nèi)定供應(yīng)商中標(biāo)、成交的目的。為了防止暗箱操作，遏制尋租腐敗，保證政府采購公平、公正，《條例》大大增加了公開透明的相關(guān)內(nèi)容。
首先，采購信息需要發(fā)布。《條例》第八條規(guī)定政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。采購項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。第二十一條規(guī)定采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)對供應(yīng)商進(jìn)行資格預(yù)審的，資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。
其次，采購方式、評審方式和標(biāo)準(zhǔn)等需要公開。《條例》對于采取什么采購方式、采購過程中哪些內(nèi)容必須公開等，做了更明確的規(guī)定。《條例》三十二條規(guī)定采購用招標(biāo)方式，招標(biāo)文件的內(nèi)容要求包括采購項(xiàng)目的商務(wù)條件、采購需求、投標(biāo)人的資格條件、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、評標(biāo)方法、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以及擬簽訂的合同文本等，要在招標(biāo)文件中確定并公開；第三十條規(guī)定采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書中公開采購項(xiàng)目預(yù)算金額；第三十八條規(guī)定采用單一來源采購方式，只能從唯一供應(yīng)商處采購的，還應(yīng)當(dāng)將唯一供應(yīng)商名稱在指定媒體上公示。
再其次，中標(biāo)和成交結(jié)果、合同等需要公開。《條例》第四十三條規(guī)定采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定起2個(gè)工作日內(nèi)，發(fā)出中標(biāo)、成交通知書，并在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果，將招標(biāo)文件、競爭性談判文件、詢價(jià)通知書隨中標(biāo)、成交結(jié)果同時(shí)公告。第五十條規(guī)定采購人應(yīng)當(dāng)在政府采購合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上公告。
最后，投訴處理結(jié)果須公開。第五十八條規(guī)定財(cái)政部門對投訴事項(xiàng)作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告。
為保證政府采購的公開和透明，《條例》增加了很多新的具體規(guī)定，將更有效地促進(jìn)政府采購工作的規(guī)范和完善。當(dāng)然，必須清楚地認(rèn)識到，增加政府采購?fù)该鞫龋瑳Q不僅僅是《條例》的幾款條文就能完全解決的，要貫徹到實(shí)際操作過程中，必須有嚴(yán)格的監(jiān)督，對于不按規(guī)定公開的單位、機(jī)構(gòu)和具體責(zé)任人，依法進(jìn)行處罰，同時(shí)依靠現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，通過建立統(tǒng)一的采購網(wǎng)絡(luò)平臺，讓社會各方面廣泛參與和監(jiān)督，這樣才能真正提高政府采購的公開和透明，為實(shí)現(xiàn)采購規(guī)范化和科學(xué)化服務(wù)。
三、明確評審專家的職責(zé)和責(zé)任，規(guī)范評審專家的行為
我國政府采購采取了聘請社會人士擔(dān)任評審專家的非職業(yè)評審方式。其好處是專家屬于無利害關(guān)系的第三方，隨機(jī)選擇一些比較懂行的專業(yè)人士，實(shí)現(xiàn)評審的客觀可靠。但另一方面，專家評審的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等并不十分明確，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)諸多如專家不“專”、專家難“責(zé)”、專家操縱等實(shí)際問題。這些問題在一定程度上影響了政府采購的質(zhì)量和效率。為了解決這些問題，《條例》在專家職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等方面作了補(bǔ)充規(guī)定。
第一，進(jìn)一步明確評審專家產(chǎn)生方式。《條例》第三十九條規(guī)定，除國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從政府采購評審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評審專家。這是《政府采購法》中沒有明確的內(nèi)容。
第二，明確了專家的義務(wù)和職責(zé)。《條例》第四十條規(guī)定評審專家應(yīng)當(dāng)遵守評審工作紀(jì)律，不得泄露評審情況和評審中獲悉的商業(yè)秘密。評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組在評審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告，政府采購評審專家在評審過程中受到非法干預(yù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政、監(jiān)察等部門舉報(bào)。第四十一條規(guī)定采購文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定的，評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組應(yīng)當(dāng)停止評審并向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)說明情況。第五十二條規(guī)定政府采購評審專家應(yīng)當(dāng)配合采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)答復(fù)供應(yīng)商的詢問與質(zhì)疑。
第三，進(jìn)一步明確專家的責(zé)任和對專家的監(jiān)督管理。《條例》第六十二條規(guī)定省級以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對評審專家?guī)鞂?shí)行動態(tài)管理。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)評審專家在政府采購活動中的職責(zé)履行情況進(jìn)行記錄，并及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。第四十一條規(guī)定評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組成員應(yīng)當(dāng)在評審報(bào)告上簽字，對自己的評審意見承擔(dān)法律責(zé)任。對評審報(bào)告有異議的，應(yīng)當(dāng)在評審報(bào)告上簽署不同意見，并說明理由，否則視為同意評審報(bào)告。第七十五條針對評審專家不同違法行為的性質(zhì)，區(qū)別設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，包括其評審意見無效，不得獲取評審費(fèi)，禁止其參加政府采購評審活動，給予警告、罰款、沒收違法所得的行政處罰，依法承擔(dān)民事責(zé)任，依法追究刑事責(zé)任等。
政府采購工作專業(yè)性很強(qiáng)，專家在采購過程中的確能發(fā)揮重要作用，但水平不夠、責(zé)任心不強(qiáng)甚至心術(shù)不正的專家，卻可能給采購帶來不利影響，甚至產(chǎn)生破壞作用。因此，《條例》對專家行為的規(guī)范，對促進(jìn)政府采購工作的規(guī)范化和科學(xué)化，應(yīng)該能夠發(fā)揮積極作用。但在具體的專家選拔、培訓(xùn)、抽取、使用、共享、輪換等方面，現(xiàn)實(shí)中還需要做更多細(xì)致的和創(chuàng)新性的工作。