劉慧：條例盡顯全面深化改革思維
2015年06月30日 09:20 來源：中國政府采購報 【打印】
國際關系學院黨委書記劉慧
政府的權力并非絕對的和純粹自上而下的，無論是否愿意，市場和社會力量在國家治理中的作用會日益增強。隨著依法治國的全面推進，社會和市場正在通過各種途徑對政府權力領域和政府采購施加影響，順應社會發展方向調整政策和法規是改革的必然。
《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）本應作為對政府采購法的補充及時出臺。但是，經過12年艱苦穿越而誕生的“此”《條例》已非“彼”《條例》，無論在主旨動機還是在內容含義方面，《條例》都對政府采購法有新的突破。
一、舉綱張目綜合治理，體現全面深化改革的積極思維
全面深化改革是黨的十八屆三中全會提出的總目標。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化改革做出系統部署。十八大之后改革思想的精髓是敢于碰硬，啃硬骨頭，通過深化改革，進一步破除阻礙經濟發展的體制機制弊端，協調好各個方面的利益關系，化解社會矛盾。
我國政府采購的幾個特點使它突出于其他領域：首先涉及巨大的資金。每年超過萬億的政府采購金額預示著巨大的市場機會和經濟利益，也包括相關主管部門的巨大權力；其次，法律要求使用集中采購的方式，使得全國政府采購項目80%以上使用公開招標，65%左右使用集中采購方式；另外，操作過程涉及全社會各級各類機構，包括政府部門、事業單位，還有采購方、代理方、供應企業，有在公共領域掌握資源的部門，也有不掌握資源但有需求的機構，還有關心公共資源使用和流向的全社會納稅人，有提供公共服務的組織者、采購者，也有公共服務的受益者，更有期望得到更高質量、更公平享受機會的百姓。如此情況使得政府采購成為一個多重利益交織、交鋒的領域；加之我國法律要求的集中采購模式，使得政府采購在每一個環節、每一個結果所暴露出的問題都會成為社會高度關注的熱點。
反觀我國的政府采購法，2003年頒布實施后確實解決了當時社會中的突出矛盾，為原本無序的政府采購活動建立規章，明確了主責、負責機構。法律實施后，實踐中的矛盾與問題日漸凸顯，在政府采購操作過程中，各類采購因地區、項目、時間、需求各異，全國情況復雜，法律又沒有賦予各地方或部門因地制宜制定詳細規則的權力，導致采購部門和代理機構對法律、操作程序解釋各不相同。與此同時，國家科學治理體系遠未形成，整個社會管理生態環境不佳，許多新興矛盾無法經由政府采購主管部門一家協調處理，倒逼政府采購主管部門以頭痛醫頭的方式，通過制定各種相關規章，完成其臂長所及的所謂分內之事。于是出現了有關政府采購“辦法”與“規章”林立、社會對政府采購領域詬病同步增長的局面。
解決上述問題的辦法之一是綜合治理。《條例》在許多地方體現了這一理念。如《條例》第十一條提出采購人應當……建立政府采購內部管理制度，科學合理確定采購需求。《條例》第十三條規定國務院財政部門應當通過制定采購需求標準，實現經濟發展等目標。采購代理機構應當建立完善的政府采購內部監督管理制度。采購代理機構應當提高編制采購需求、采購文件，擬定合同文本和優化程序的專業化服務水平。
二、突出專業化和社會監督，體現國家治理和公共管理的科學理念
中央全面深化改革的精神是破解發展難題、創新發展模式，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。科學化是國家治理和部門管理的核心。科學化的一個重要體現是專業化：科學的制度體系、科學的流程、科學的標準。科學的制度體系要求頂層、系統地設計，突出對政府采購領域和所有相關部門的整體治理，目標是從根源上整體地、徹底地解決問題；科學的流程要求每一步規范都“接地氣”，切實起到通暢和約束作用，目標是減少人為因素和自由裁量權；科學的標準要按照國際或國內通行標準，或由專業人士制定采購項目標準和規則，采購活動嚴格按照標準進行，以保證采購的結果符合需求標準和質量要求。
過去我國政府采購法及相關制度對采購專業化的要求重視不夠，采購人和采購代理機構的專業化水平沒有資質標準衡量，造成采購代理市場魚龍混雜，供應商資格也存在問題，小蛇吞大象的情況時有發生，不專業不內行導致采購項目稍有變化、情況稍顯復雜就無法處理。此外，政府采購長期存在一種現象，即不論是作為政府部門的用戶還是作為消費公共服務的大眾，難免對采購結果不滿意不買賬，原因之一便是需求標準設定不科學。政府部門需求與大眾對公共物品（設施）的需求預期存在差異，而政府采購法卻并未對此區別對待，最終使得采購結果難以滿足大眾期待。
針對這一情況，《條例》將政府采購法中較為籠統的說法重新細化，如政府采購法將服務定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對象，《條例》則對此進一步解釋：政府采購法所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。由于消費對象不同，需求自然不同，《條例》第十五條規定，采購需求應當符合國家法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務等要求。政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。這樣，采購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向對應規則，所有采購方式中的程序設計都要符合“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的原則要求。
《條例》在采購流程科學化方面建樹顯著，程序細化規范達到18條。同時，對政府采購法存在的疏漏進行彌補。政府采購法第四十三條規定政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。此項規定給予了當事雙方較大權力，使許多政府部門購買者把本應體現公共利益的政府采購混同于一般性的私人采購，以為“只要省錢就好”或者“只要我滿意就好”。
《條例》明確提出，要制定政府采購合同標準文本，而非以往規定中提出的制定合同必須具備的條款。同時，由于采購項目時時發生，現實中無法對件件合同進行審查監管，因此，《條例》規定合同簽訂之后必須在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，暢通了社會監督的渠道。從其他一些環節的規定也可以看出《條例》的指向，如不用現金形式繳納保證金，并規定金額的上限；采購人應當及時向中標或者成交供應商支付采購資金等。此外，《條例》細化了各方當事人的法律責任，對法律列舉的包括采購人、采購代理、供應商在內的當事人的法律責任進一步細化，對采購人員、評審專家、（其他）當事人等法律不曾規范的相關人員也進行規范，顯示出立法者對當前亂象治理的決心與力度。
有了規則，方可監督。規則越詳細，越能實現真正的監督。《條例》對監督和審查進行了改革性約束，一是轉變了對采購代理部門監管方式；二是將監督重點從過程轉移到采購結果。《條例》第十六條規定，政府采購委托代理協議，應當明確代理采購的范圍、權限和期限等具體事項。采購人和采購代理機構應當按照委托代理協議履行各自義務，采購代理機構不得超越代理權限。在《條例》第七章、第八章中，把相關當事人、相關環節中的責任一一明確，規定對相關機構的考核。
三、發揮市場優勢，擴大社會在國家治理中的作用
十八屆三中全會的《決定》，提出“要推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”的市場機制建設目標，指明了市場規則的核心作用。政府采購曾出現的問題不少源于政府包攬過多，卻限于人員與能力不足。《條例》重視解決政府和市場的關系，讓市場在政府采購的一些環節上起作用，甚至起決定性作用，讓政府的作用發揮在應當和必須發揮的地方。
開放市場，前提條件是信息公開與共享。《條例》對政府采購必須公開的環節作出規定：一是采購信息須公開。政府采購項目信息應當在指定媒體上發布。采購項目預算金額應當在采購文件中公開。使用單一來源采購方式時，還應當將唯一供應商名稱在指定媒體上公示；二是要求公開政府采購項目采購標準，它關系到質量、規格、性能等要求；三是公開結果。中標、成交供應商確定后，應當在指定媒體上公告中標、成交結果。四是公開采購合同。采購人應當在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。五是公開投訴處理結果。財政部門對投訴事項作出的處理決定，應當在指定媒體上公告。
此外，《條例》還對公開內容也作出具體規定，第四十三條提出中標、成交結果公告內容應當包括采購人和采購代理機構的名稱、地質和聯系方式，項目名稱和項目編號，中標或者成交供應商名稱、地址和中標或者成交金額，主要中標或者成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求，評審專家名單。
當然，在市場開放方面，《條例》今后還有更多延伸的可能性，包括采購項目標準的制定、供應商和項目庫的制定、網絡平臺的建設、政府采購專業化建設、公私合作建筑和服務項目等。
應當看到，政府的權力并非絕對的和純粹自上而下的，無論是否愿意，市場和社會力量在國家治理中的作用會日益增強。這也是黨中央通過對形勢的正確判斷而部署全面深化改革的深度思維。隨著依法治國的全面推進，社會和市場正在通過各種途徑對政府權力領域和政府采購施加影響，順應社會發展方向調整政策和法規是改革的必然。