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綜合評分法，是指投標(biāo)文件在滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求的前提下，按照評審因素的量化指標(biāo)進行評審，得分最高的供應(yīng)商被確定為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式，而綜合評分法是政府采購常用的評審方法。隨著政府采購方式不斷豐富，綜合評分法的內(nèi)涵和外延也在持續(xù)擴展。綜合評分法不僅適用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)，而且也適用競爭性磋商、框架協(xié)議采購和合作創(chuàng)新采購。

隨著《中華人民共和國政府采購法實施條例》出臺以及《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》修訂，綜合評分法已不再沿用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中“綜合評價法”和《中華人民共和國建筑法》中“綜合評估法”的理念和做法。但在政府采購實踐中，將公開招標(biāo)視為唯一采購方式，將綜合評分法作為招標(biāo)的唯一評審方法，甚至將綜合評分法等同于公開招標(biāo)或綜合評價法的觀念和做法仍相當(dāng)普遍。這種法律適用上的錯誤，已造成諸多混亂與不良影響。因此，筆者認為，有必要為綜合評分法正名，重新厘清政府采購中采購方式與評審方法、評審組織與結(jié)果確定之間的區(qū)別，堵塞公開招標(biāo)和綜合評分法被操控和濫用的漏洞，使其回歸政府采購法律制度的初衷。

綜合評分法是評審方法，不能超越適用范圍

《政府采購需求管理辦法》規(guī)定，采購方式、評審方法和定價方式的選擇應(yīng)當(dāng)符合法定適用情形和采購需求特點。采購需求客觀、明確且技術(shù)較復(fù)雜或者專業(yè)性較強的采購項目，如大型裝備、咨詢服務(wù)等，一般采用招標(biāo)、談判（磋商）方式采購，通過綜合性評審選擇性價比最優(yōu)的產(chǎn)品。

從采購方式來看，競爭性磋商、合作創(chuàng)新采購方式必須采用綜合評分法，而公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、框架協(xié)議采購可根據(jù)采購需求的特點選擇綜合評分法。在滿足實質(zhì)性采購需求的前提下，對于無法僅憑價格確定結(jié)果的復(fù)雜項目，需要將采購需求量化、設(shè)定計分標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重，通過綜合評分法比較性價比，確定得分最高的供應(yīng)商中標(biāo)成交。例如，復(fù)雜特殊的裝備、專業(yè)化服務(wù)、復(fù)雜工程和無法拆分的混合采購，以及框架協(xié)議采購中涉及政府定價或?qū)|(zhì)量有特殊要求的情形，均適用綜合評分法。只有根據(jù)采購需求特點靈活選擇采購方式、評審方法和定價方式，才能更有效地提高政府采購的效率和績效，扎實落實采購人主體責(zé)任。

對于技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項目，因為實質(zhì)性需求標(biāo)準(zhǔn)、明確，供應(yīng)商超出實質(zhì)性需求的商務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)沒有差異（即“質(zhì)量服務(wù)相等”），所以應(yīng)當(dāng)確定報價最低的供應(yīng)商中標(biāo)成交。最低評標(biāo)價法是另一種重要的政府采購評審方法，既適用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)，也適用競爭性談判、詢價和框架協(xié)議采購。換言之，需求標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的招標(biāo)應(yīng)依法采用最低評標(biāo)價法；競爭性談判、詢價采購必須采用最低評標(biāo)價法；框架協(xié)議采購主要采用價格優(yōu)先法。

公開招標(biāo)雖是政府采購貨物服務(wù)項目法定的主要采購方式，但并非唯一采購方式。“凡采必招”既不符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），也不符合政府采購的現(xiàn)實需求。筆者認為，不按照法定情形和需求特點確定采購方式和評審方法的做法是錯誤的。綜合評分法并非政府采購唯一的評審方法。濫用綜合評分法既不符合《中華人民共和國預(yù)算法》勤儉節(jié)約的支出原則，也不符合黨和政府長期過緊日子的戰(zhàn)略思想。

需要強調(diào)的是，采購需求不清或無法用客觀指標(biāo)量化，并非采用綜合評分法的理由。需求不清應(yīng)通過與供應(yīng)商談判、磋商予以明確；需主觀評價或無法客觀量化的采購需求，應(yīng)作為實質(zhì)性要求進行符合性審查。離開量化指標(biāo)的評分很容易被操控且無法追責(zé)。若忽視法定情形和項目需求特點，混淆綜合評分法與綜合評價法、綜合評估法的區(qū)別，將未量化因素納入評分，或?qū)⒕C合評分法等同于公開招標(biāo)，將公開招標(biāo)等同于公平競爭，則會導(dǎo)致綜合評分法被操控、濫用，造成采購主體責(zé)任缺失、質(zhì)次價廉與豪華采購并存、周期長但績效低等問題，影響營商環(huán)境優(yōu)化和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)。

綜合評分法是選優(yōu)辦法，不能突破需求和規(guī)則

綜合評分法以性價比最優(yōu)為目標(biāo)，參與評分的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是與采購需求對應(yīng)的量化指標(biāo)，評分項應(yīng)當(dāng)按照量化指標(biāo)的等次設(shè)置相應(yīng)分值。價格因素應(yīng)包括全生命周期成本，并按照規(guī)定明確分值和權(quán)重。財政部門對報價權(quán)重的規(guī)定，體現(xiàn)了勤儉節(jié)約的支出原則和對最優(yōu)性價比的追求。

資格審查的證明材料和符合性審查的實質(zhì)性需求指標(biāo)不得作為評分項。采購需求中客觀但不可量化的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為實質(zhì)性要求，也不得作為評分項。評審基準(zhǔn)價為通過資格審查、符合性審查的供應(yīng)商的最低合理報價，與采購人預(yù)估成本及供應(yīng)商投標(biāo)價無關(guān)。與采購需求無直接關(guān)聯(lián)的因素（如本地納稅額）、對供應(yīng)商的資格條件（如業(yè)績）、客觀但不可量化的實質(zhì)性需求（如樂器音色）、需協(xié)商談判才能確定的采購需求（如實施方案），以及沒有量化或故意模糊的采購需求等，均不得作為評審因素和評分項。

政府采購并不排斥主觀評審、樣品評審，但客觀卻不可量化的指標(biāo)應(yīng)作為實質(zhì)性要求納入符合性審查，未達要求者即被淘汰，而非作為評分項計分。評審因素應(yīng)基于采購需求和實現(xiàn)項目目標(biāo)相關(guān)的其他因素確定，采購文件未規(guī)定的評審因素和標(biāo)準(zhǔn)不得作為評審依據(jù)。如此一來，采購人、采購代理機構(gòu)和評審專家便沒有通過評分操控中標(biāo)、成交結(jié)果的機會。

對于需要供應(yīng)商提供解決方案的項目，可以結(jié)合需求調(diào)查的情況，根據(jù)不同技術(shù)路線及相關(guān)指標(biāo)的重要性和優(yōu)先級，設(shè)定客觀、量化的評審因素、分值和權(quán)重。若供應(yīng)商經(jīng)驗和能力對履約有直接影響，可以適當(dāng)考慮其履約能力要求并合理設(shè)置分值、權(quán)重。在競爭性磋商或合作創(chuàng)新采購項目中，如果需要與供應(yīng)商磋商或談判才能最終確定評審因素、標(biāo)準(zhǔn)和計分規(guī)則，那么無論評審標(biāo)準(zhǔn)如何隨采購需求變化，采購文件規(guī)定的主要評審因素及其權(quán)重不得改變。換言之，按照最終確定的標(biāo)準(zhǔn)進行評審的原則不得改變，按照量化指標(biāo)對應(yīng)計分標(biāo)準(zhǔn)打分的原則不得改變，且應(yīng)向參與最終報價的供應(yīng)商公開。筆者認為，圍繞采購需求確定評審因素，并將其細化、量化，使計分分值與量化指標(biāo)對應(yīng)，這既落實了采購人、代理機構(gòu)的責(zé)任，也從源頭上杜絕了其操控評分的可能。

按照采購文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)和計分規(guī)則進行評審和打分，是評審專家的責(zé)任。因落實政府采購政策需進行價格調(diào)整的，應(yīng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的扣除比例執(zhí)行。評審專家只需要判斷投標(biāo)、響應(yīng)文件中的量化指標(biāo)是否合理、是否滿足采購需求，并按照計分規(guī)則打分，無權(quán)自行解釋評審標(biāo)準(zhǔn)或改變計分規(guī)則。若發(fā)現(xiàn)采購文件存在歧義、重大缺陷或違反國家有關(guān)強制性規(guī)定，應(yīng)停止評審并與采購人或采購代理機構(gòu)溝通。

質(zhì)疑與投訴的爭議處理機制，為采購人、采購代理機構(gòu)實施綜合評分法提供了糾錯機會。若采購文件或評審標(biāo)準(zhǔn)存在差別待遇或歧視待遇、評審過程未按規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)和計分規(guī)則進行、綜合評分超出預(yù)期等，供應(yīng)商認為采購文件、評審過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己權(quán)益受到損害的，可通過質(zhì)疑投訴維護自身權(quán)益。采購人可組織復(fù)核或重組評審委員會重新評審。總之，政府采購評審特別是在采用綜合評分法進行評審時，評審因素、評分標(biāo)準(zhǔn)、計分規(guī)則和評分結(jié)果的公開透明尤為重要。質(zhì)疑投訴機制為供應(yīng)商提供了按照市場規(guī)則協(xié)商處理爭議的途徑。如果采購人、采購代理機構(gòu)拒不配合，還可通過監(jiān)督檢查和控告檢舉，確保政府采購評審和綜合評分法的公正性。

綜合評分法是定標(biāo)方式，評定不能分離

政府采購以滿足實質(zhì)性需求為前提，評審分為資格審查、符合性審查與確定中標(biāo)成交供應(yīng)商三個階段。通過資格審查的供應(yīng)商不足法定數(shù)量不得進入符合性審查，通過符合性審查的供應(yīng)商不足法定數(shù)量不得進入綜合評分或報價評審，從而將不滿足實質(zhì)性要求的供應(yīng)商拒之門外。通過資格審查和符合性審查，就意味著滿足采購文件規(guī)定的實質(zhì)性需求。

需求標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的項目，供應(yīng)商超出實質(zhì)性需求的質(zhì)量服務(wù)不影響報價及排序（即質(zhì)量與服務(wù)相等），適用最低評標(biāo)價法；需求客觀明確且技術(shù)復(fù)雜的項目，超出實質(zhì)性需求的質(zhì)量服務(wù)需對性價比進行綜合評價，適用綜合評分法。

綜合評分法是從滿足實質(zhì)性需求的供應(yīng)商中，優(yōu)選性價比最高的評審方法。換言之，它是對供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)超出實質(zhì)性需求部分的評審，是基于資格審查和符合性審查結(jié)果的評審和定標(biāo)方法，綜合評分排名第一的供應(yīng)商為中標(biāo)、成交供應(yīng)商。

優(yōu)于需求量化指標(biāo)的，按照采購文件規(guī)定的量化指標(biāo)對應(yīng)計分，而不是由專家決定分數(shù)；達不到需求量化指標(biāo)的，不予計分，而不是扣分。未達到實質(zhì)性需求量化指標(biāo)的，應(yīng)在符合性審查時否決，再從通過審查的供應(yīng)商中優(yōu)選綜合評分最高者。通過資格審查和符合性審查的供應(yīng)商具備成為中標(biāo)、成交供應(yīng)商的基本條件。若中標(biāo)、成交供應(yīng)商拒絕履行合同或無法履行合同，采購人可以按照候選人名單順延確定。若拋開綜合評分排序確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商，則不符合政府采購優(yōu)選供應(yīng)商的初衷和目標(biāo)。

因此，政府采購確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商無法與綜合評分或價格評審分離，綜合評分或價格評審也無法與資格審查、符合性審查分離，評定不可能分離。

筆者認為，綜合評分法與資格審查、符合性審查不能分離，更不能替代。對供應(yīng)商履約能力的評審屬于資格審查范疇，包括供應(yīng)商是否具備履行合同所必需的設(shè)備、專業(yè)技術(shù)能力和業(yè)績等，是《政府采購法》對供應(yīng)商的資格要求。若將設(shè)備、人員專業(yè)技術(shù)能力及業(yè)績作為綜合評分法的評分項，一是會弱化資格審查，導(dǎo)致無法有效攔截設(shè)備、人員專業(yè)能力不足的供應(yīng)商；二是可能導(dǎo)致供應(yīng)商以低報價來彌補能力不足。

綜合評分法是形式評審，不能代替驗收

政府采購評審是依照采購文件規(guī)定的采購需求和評審規(guī)則，對供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)文件進行的形式評審。供應(yīng)商的報價和投標(biāo)響應(yīng)文件中的證明材料，僅是其滿足采購需求的承諾能力和履約意愿的表達。即使通過樣品評審或現(xiàn)場演示，也只能說明供應(yīng)商具備采購文件要求的履約能力，并非實際履約或交付。

評審僅能評判供應(yīng)商提供的證明材料是否符合采購文件要求，但形式評審不能認定證明材料造假，不能評判供應(yīng)商履約能力高低，不能保證供應(yīng)商履約，更不可能替代驗收。綜合評分法是在供應(yīng)商滿足實質(zhì)性需求的前提下，對其投標(biāo)響應(yīng)超出采購人實質(zhì)性需求部分的評審，只能證明其具備超出實質(zhì)性需求部分的履約能力和履約意愿，同樣不能代替驗收。

雖然政府采購法律法規(guī)賦予評審專家要求供應(yīng)商澄清和提供證明材料的權(quán)力，但評審作為形式審查只能從供應(yīng)商提供的證明材料中判斷是否存在問題，無法保證所有虛假投標(biāo)被及時發(fā)現(xiàn)，也無法保證中標(biāo)、成交供應(yīng)商一定簽訂合同、履行合同并通過驗收。換言之，評審終究不能替代驗收。只有完善采購需求與履約驗收管理制度，加強保證金和社會信用管理，才能從根本上解決供應(yīng)商低價、虛假中標(biāo)后無法履約的問題。

綜上所述，雖然綜合評分法是政府采購常用評審方法，但業(yè)內(nèi)對其在適用范圍、規(guī)則制定、評定分離和結(jié)果運用等方面，理念認識上仍存在一定誤區(qū)，實踐操作中亦有錯誤做法。通過為綜合評分法正名，將進一步加強理論探討、統(tǒng)一認識、規(guī)范操作。

（作者系湖南省財政廳政府采購處一級調(diào)研員）

【政采小百科】

與政府采購各項制度一樣，綜合評分法經(jīng)過不斷修訂完善，已逐步脫離《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的綜合評價法和《中華人民共和國建筑法》的綜合評估法的制度體系，內(nèi)涵和外延在持續(xù)擴展。

綜合評價法以最大限度地滿足招標(biāo)文件規(guī)定的各項要求和評價標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，將報價不得低于成本作為實質(zhì)性要求，但不強調(diào)各項要求和評價標(biāo)準(zhǔn)必須量化，也不強調(diào)計分與量化指標(biāo)對應(yīng)。

綜合評估法以法定資質(zhì)登記和執(zhí)業(yè)資格證書許可為前提，資格審查和符合性審查實際上由資質(zhì)審查替代，招標(biāo)文件的各項要求和評價標(biāo)準(zhǔn)基本固定，施工組織設(shè)計或者施工方案、投標(biāo)人及項目經(jīng)理業(yè)績作為評審因素。

除了主體責(zé)任、爭議處理等差異外，綜合評分法的評審因素和標(biāo)準(zhǔn)日趨獨特。但在實踐中，政府采購評審仍然深受前述方法影響，相關(guān)質(zhì)疑投訴居高不下，各級監(jiān)督管理部門的處理決定也不盡一致。

在《中華人民共和國政府采購法實施條例》出臺后，特別是在《深化政府采購制度改革方案》的指引下，政府采購的評審辦法與時俱進，在不斷完善中逐步向《政府采購協(xié)定》（GPA）和《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等國際通行規(guī)則靠攏。