如何建立完善政府采購內(nèi)控制度
2018年01月22日 08:52 來源：中國政府采購報 【打印】 
——基于長春市政府采購內(nèi)控制度調(diào)查結(jié)果的分析
在公共財政框架不斷完善的背景下，我國政府采購改革逐漸步入深水區(qū)。采購范圍廣、采購規(guī)模大、采購環(huán)節(jié)多、采購頻率高等特點，使得政府采購成為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也成為全社會關(guān)注的焦點。政府采購在組織實施過程中不可避免地面臨諸多風(fēng)險，及時梳理預(yù)算單位政府采購執(zhí)行過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和部門職責(zé)，構(gòu)建以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的內(nèi)控體系，發(fā)現(xiàn)和解決采購執(zhí)行中的問題，有利于查錯防弊、堵塞漏洞、消除隱患，確保政府采購法律法規(guī)得到有效貫徹執(zhí)行，提高政府采購效率和質(zhì)量，有利于實現(xiàn)政府采購的公開、公平、公正、廉潔高效和物有所值，推動政府采購事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
我市政府采購內(nèi)控制度現(xiàn)狀及調(diào)查分析
（一）調(diào)查問卷的設(shè)計與發(fā)放
為深入了解我市政府采購內(nèi)部控制制度的現(xiàn)狀，近期，我們通過向采購人發(fā)放調(diào)查問卷的形式，獲得了豐富的第一手資料。問卷共設(shè)置11個問題，包括所在單位對政府采購內(nèi)控建設(shè)的重視程度、所在單位政府采購內(nèi)部管理制度的數(shù)量、是否有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)政府采購事宜、2016年政府采購預(yù)算與部門預(yù)算的比例、2016年部門預(yù)算執(zhí)行的比例、所在單位政府采購不相容崗位是否相互分離、是否建立政府采購業(yè)務(wù)檔案、如何進(jìn)行履約驗收等。參與問卷調(diào)查的是作為采購人的行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的相關(guān)人員。經(jīng)統(tǒng)計，我市發(fā)生過政府采購業(yè)務(wù)的單位363家，本次共發(fā)放問卷136份，占比達(dá)37.47%；回收有效問卷128份，有效回收比例為94.12%。
（二）調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計
對于所在單位是否有專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)政府采購事宜，3.91%的單位表示有專門的采購部門；19.53%的單位表示沒有專門的采購部門，但有專人負(fù)責(zé)；50%的單位由辦公室或財務(wù)部門兼任；26.56%的單位由具體項目的相關(guān)業(yè)務(wù)處室自行負(fù)責(zé)。
對于所在單位政府采購內(nèi)部管理制度的數(shù)量，如政府采購預(yù)算與計劃管理、采購活動管理、驗收管理等制度，17.19%的單位未建立相關(guān)制度，50.78%的單位有1－2個制度，28.91%的單位有3－4個，有5個及以上管理制度的單位僅占3.13%。
對于所在單位2016年執(zhí)行的納入部門預(yù)算的政府采購預(yù)算比例，僅有3.91%的單位政府采購部門預(yù)算基本做到了“應(yīng)編盡編”，包括不可預(yù)見的臨時追加項目在內(nèi)，將全年執(zhí)行的政府采購項目的75%以上都納入了部門預(yù)算；其余單位追加比例過高，甚至有33.59%的單位執(zhí)行的納入部門預(yù)算的政府采購預(yù)算比例不超過25%。對于所在單位2016年納入部門預(yù)算的政府采購預(yù)算執(zhí)行比例，53.91%的單位不足25%，說明部門預(yù)算的編制不夠科學(xué)合理，事先未作準(zhǔn)確預(yù)估，執(zhí)行率過低，不僅降低了財政資金的使用效率，而且失去了部門預(yù)算的應(yīng)有之義。
將所在單位對政府采購內(nèi)控建設(shè)的重視程度、政府采購相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限情況、不相容崗位相互分離情況、政府采購業(yè)務(wù)檔案建立情況、政府采購履約驗收情況及培訓(xùn)情況這六個方面，作為雷達(dá)圖的六個要素并賦分，結(jié)果如圖1所示。其中，關(guān)于重視程度，非常重視、一般重視、不重視、完全不重視分別得分4分、3分、2分、1分；關(guān)于職責(zé)權(quán)限劃分，有正式制度文本的得4分，由會議紀(jì)要明確的得3分，口頭職責(zé)劃分的得2分，未明確的得1分；不相容崗位分離數(shù)量為5個以上、3－4個、1－2個、0個的分別得4分、3分、2分、1分；業(yè)務(wù)檔案由專人管理的得4分，與其他業(yè)務(wù)檔案合并管理的得3分，由具體項目相關(guān)處室分散管理的得2分，沒有管理手段的得1分；履約驗收由單位指定部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)的得4分，由臨時組建的驗收小組負(fù)責(zé)的得3分，視項目而定、沒有專人負(fù)責(zé)的得2分，不進(jìn)行履約驗收的得1分；平均每年培訓(xùn)次數(shù)5次及以上、3－4次、1－2次、沒有相關(guān)培訓(xùn)的分別得4分、3分、2分、1分。據(jù)此可知，內(nèi)控制度建設(shè)最好情況得分為（4，4，4，4，4，4），最差情況得分為（1，1，1，1，1，1），而根據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果得到的實際平均情況如圖1所示，可見各單位對政府采購內(nèi)控制度主觀上較為重視，但在組織培訓(xùn)、不相容崗位相互分離、履約驗收等客觀方面仍存在不足。
對于希望政府采購監(jiān)管部門在內(nèi)控制度建設(shè)上提供的支持，選擇最多的是組織人員培訓(xùn)，其次是進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、制度建設(shè)等。
（三）存在的問題
我國自《政府采購法》實施以來，由于各單位政府采購內(nèi)部控制制度尚未建立或有待完善，導(dǎo)致相關(guān)職能部門職責(zé)不夠明確，政府采購工作流程不夠清晰，政府采購預(yù)算過于粗放，或采購計劃與采購預(yù)算脫節(jié)、監(jiān)督不到位等問題，難以規(guī)范、有效地開展政府采購活動。通過上述調(diào)查問卷的結(jié)果統(tǒng)計分析可知，我市政府采購內(nèi)控制度存在的問題主要有：
一是政府采購預(yù)算和采購計劃編制不夠合理，政府采購預(yù)算事前控制的作用較弱。根據(jù)調(diào)查問卷的統(tǒng)計結(jié)果，采購單位普遍存在政府采購預(yù)算編制不合理、隨意性較大的問題，部門預(yù)算執(zhí)行率較低，追加比重過大。例如，有些單位在編制部門預(yù)算時，由于時間較緊，不“摸清家底”就編制預(yù)算，想采購什么就采購什么。且未嚴(yán)格按規(guī)定編制采購預(yù)算，高價購置、重復(fù)購置物資，導(dǎo)致采購行為脫離了預(yù)算約束。再如，采購需求的填報缺乏科學(xué)的依據(jù)。有些單位在編制政府采購需求時，由于具體項目相關(guān)業(yè)務(wù)處室和財務(wù)、資產(chǎn)管理等部門缺乏有效溝通，或由于人力或時間原因不做詳細(xì)的市場調(diào)查，隨意填報預(yù)算金額和技術(shù)配置條件，導(dǎo)致采購預(yù)算偏離市場價格，技術(shù)配置與實際需求不相適應(yīng)。
二是政府采購業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置不夠合理。有些單位未將政府采購內(nèi)控制度細(xì)化到具體的部門和責(zé)任人，在采購執(zhí)行過程中，一旦出現(xiàn)問題缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)動機(jī)制，不僅會延誤采購工作，還可能互相推諉。根據(jù)問卷統(tǒng)計結(jié)果，個別單位未按照《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，將政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。
三是政府采購活動的規(guī)范性有待提高。有些單位對政府采購申請的內(nèi)部審核不嚴(yán)格，未按規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布采購信息，甚至以化整為零或采用其他方式規(guī)避公開招標(biāo)，對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項內(nèi)部審批手續(xù)不嚴(yán)格。
四是輕履約驗收的現(xiàn)象普遍存在。政府采購相關(guān)部門在合同訂立前做了大量的工作，力求采購程序合法、合規(guī)、高效、透明，然而，由于在驗收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，供應(yīng)商履約結(jié)果不符合采購合同規(guī)定的情況時有發(fā)生，損害了社會公眾利益。
五是政府采購檔案管理不夠完善。有些單位對采購預(yù)算與采購計劃、各類批復(fù)文件、招投標(biāo)文件、評標(biāo)文件、合同文本、驗收證明等資料，未按政府采購法律法規(guī)規(guī)定妥善保管。
完善政府采購內(nèi)控制度的建議
針對上述問題，筆者建議從以下方面著手：
一是加強(qiáng)編制政府采購預(yù)算的科學(xué)性和合理性。政府采購預(yù)算是開展政府采購活動的基礎(chǔ)和前提，政府采購預(yù)算編制是否科學(xué)、規(guī)范，直接關(guān)系整個政府采購活動的質(zhì)量。《政府采購法》規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一年度部門預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)將該年度政府采購的項目及資金預(yù)算列出。各預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合實際需求和有關(guān)部門出臺的標(biāo)準(zhǔn)，本著厲行節(jié)約、科學(xué)合理的原則，確定采購需求，編制采購預(yù)算。各業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)管理部門的初審意見及采購供應(yīng)部門的市場調(diào)研情況，結(jié)合單位項目庫規(guī)劃，按照需求的緊迫程度，提出項目庫調(diào)整建議。資產(chǎn)管理部門對確定需要報批的項目及需要進(jìn)口的物資應(yīng)及時組織報批，給采購實施預(yù)留足夠的時間。
二是健全單位組織結(jié)構(gòu)，明確責(zé)任主體。政府采購工作組織結(jié)構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、目標(biāo)一致、權(quán)責(zé)分明的原則，根據(jù)本單位工作需要成立單位政府采購業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組或明確牽頭部門，由單位內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)揮監(jiān)督作用。各業(yè)務(wù)部門為組織實施政府采購項目的責(zé)任單位，部門負(fù)責(zé)人為相關(guān)責(zé)任人，負(fù)責(zé)本部門需要辦理政府采購項目的具體事項。每個采購項目都要確定具體負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人對待風(fēng)險的態(tài)度和內(nèi)部控制觀念，直接決定了內(nèi)控制度能否有效施行。
三是加強(qiáng)政府采購活動的監(jiān)督。采購單位內(nèi)部應(yīng)建立由財務(wù)、審計監(jiān)察、紀(jì)檢等部門共同參與的監(jiān)督機(jī)制，對項目立項、采購預(yù)算和計劃編制、信息公告情況、招評標(biāo)情況、合同簽訂、履約驗收、款項支付等環(huán)節(jié)及時進(jìn)行監(jiān)督，對采購活動是否按采購預(yù)算和計劃實施，采購方式、采購程序及款項支付是否符合相關(guān)規(guī)定，是否組織履約驗收等進(jìn)行檢查。
四是加強(qiáng)政府采購履約驗收管理。項目驗收是采購活動的最后一道關(guān)口。采購單位應(yīng)成立驗收小組，根據(jù)采購合同協(xié)議、供應(yīng)商發(fā)貨單等文件，對所采購貨物、服務(wù)或工程的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)要求及其他內(nèi)容進(jìn)行驗收。對于大型或復(fù)雜的采購項目，可邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)辦理驗收。
五是加強(qiáng)政府采購資料和檔案管理。政府采購作為一個動態(tài)的過程，從論證到實施會產(chǎn)生很多資料文件，這些書面材料能夠系統(tǒng)而全面地記錄、反映采購過程是否合法、合規(guī)，應(yīng)妥善保存。
六是對政府采購內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行必要的績效考核。為充分調(diào)動各項目參與部門及人員的積極性，可將政府采購內(nèi)控執(zhí)行情況納入對部門及員工的績效考評，督促各項目參與部門及人員提高認(rèn)識，保障項目預(yù)算和政府采購政策的最終執(zhí)行。
此外，監(jiān)管部門還應(yīng)在各單位政府采購內(nèi)控建設(shè)上提供一定支持，如定期組織人員培訓(xùn)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)或政策咨詢等，幫助其不斷完善制度建設(shè)和信息化建設(shè)，確保政府采購法律法規(guī)和規(guī)章制度得到有效執(zhí)行。
（長春市財政局采購辦/供稿）
相關(guān)鏈接
長春市行政事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制制度調(diào)查問卷
1.(單選題)您所在單位對政府采購內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度：
○ 非常重視，對相關(guān)政策文件能夠進(jìn)行及時學(xué)習(xí)、研究并制定本單位制度
○ 一般重視，對相關(guān)政策文件能夠進(jìn)行學(xué)習(xí)、研究，調(diào)整現(xiàn)行做法
○ 不重視，但是對相關(guān)政策文件能夠組織學(xué)習(xí)、研究
○ 完全不重視
2.(單選題)您所在單位政府采購內(nèi)部管理制度的數(shù)量是：（政府采購內(nèi)部管理制度包括預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理等）
○ 無
○ 1－2
○ 3－4
○ 5以上
3.(單選題)您所在單位是否有專門機(jī)構(gòu)或者專人負(fù)責(zé)政府采購事宜：
○ 有專門的采購部門
○ 沒有采購部門，但有專人負(fù)責(zé)
○ 沒有，由辦公室或者財務(wù)部門兼任
○ 沒有，由具體項目相關(guān)業(yè)務(wù)處室自行負(fù)責(zé)
4.(單選題)您所在單位2016年執(zhí)行的政府采購預(yù)算中部門預(yù)算占比為：（已申報采購需求的項目中部門預(yù)算的比例）
○ 25%以下
○ 25%－50%
○ 50%－75%
○ 75%－100%
5.(單選題)您所在單位2016年部門預(yù)算執(zhí)行的比例：（部門預(yù)算中的項目已申報采購需求的比例）
○ 25%以下
○ 25%－50%
○ 50%－75%
○ 75%－100%
6.(單選題)您所在單位政府采購相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限是如何明確的？
○ 有正式的制度文本
○ 由會議紀(jì)要明確
○ 口頭的職責(zé)劃分
○ 不明確
7.(單選題)您所在單位政府采購不相容崗位相互分離的數(shù)量：（不相容崗位包括需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等）
○ 0個
○ 1－2 個
○ 3－4 個
○ 5個以上
8.(單選題)您所在單位如何管理政府采購業(yè)務(wù)檔案？
○ 由專人管理
○ 與其他業(yè)務(wù)檔案合并管理
○ 由具體項目相關(guān)處室分散管理
○ 無管理手段
9.(單選題)您所在單位政府采購項目如何進(jìn)行履約驗收？
○ 由單位指定部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)
○ 由臨時組建的驗收小組負(fù)責(zé)
○ 視項目而定，沒有專人負(fù)責(zé)
○ 不進(jìn)行履約驗收
10.(單選題)您所在單位平均每年參加政府采購相關(guān)培訓(xùn)的次數(shù)為：
○ 沒有相關(guān)培訓(xùn)
○ 1－2次
○ 3－4次
○ 5次及以上
11.(多選題)您希望政府采購監(jiān)管部門對您單位提供的支持是：
○ 組織人員培訓(xùn)
○ 進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)
○ 信息化建設(shè)
○ 制度建設(shè)
○ 監(jiān)督檢查
○ 其他
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